“PROGESTION” PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE LA ... [PDF]

Gobierno de Finlandia

Gobierno de Nicaragua

“PROGESTION” PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE LA GESTION MUNICIPAL Y DESARROLLO LOCAL

POG Plan Operativo Global

Noviembre 2004

INDICE 1. RESUMEN EJECUTIVO 2. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA 2.1. 2.2.

Introducción Acuerdo Específico de Cooperación

3. CONTEXTO DEL PROGRAMA 3.1. 3.2. 3.3.

Políticas gubernamentales y sectoriales Ley de Transferencias Sistema de Transferencias a los Municipios - Mecanismo para Recursos Externos (FONIM) Ley de Participación Ciudadana

3.4.

4. SITUACIÓN ACTUAL EN LA ZONA DE INTERVENCIÓN 4.1. 4.2. 4.3.

Zona de Intervención en el ambiente regional Partes interesadas y beneficiarios Otros actores de importancia para el programa

5. OBJETIVOS DEL PROGRAMA Y ESTRATEGIA DE INTERVENCION 5.1. 5.2. 5.2.1.

Objetivo de desarrollo Objetivos especificos por componente Componente 1: Desarrollo institucional de las 20 alcaldías de los departamentos

de Boaco y Chontales. Meta, resultados e indicadores. 5.2.2. Componente 2: Participación ciudadana y transparencia. Meta, resultados e indicadores. 5.2.3. Componente 3: Promoción del desarrollo socio-económico local. Meta, resultados e indicadores. 5.2.4. Componente 4: Desarrollo de políticas nacionales en el campo de la descentralización. Meta, resultados e indicadores. 5.3. Diferencias esenciales entre el documento del programa y plan operativo local 6. SUPUESTOS Y RIESGOS 6.1. 6.2. 7. 7.1.

Condiciones que deben cumplirse para la contribución al FONIM Otros supuestos y riesgos COMPATIBILIDAD Y SOSTENIBILIDAD Compatibilidad con las metas estratégicas de la cooperación finlandesa

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7.2. 7.3. 7.4.

Concordancia con ERCERP y Plan de Desarrollo Nacional Sostenibilidad de las actividades del programa Coordinación y la complementariedad con otras acciones de la cooperación finlandesa y de otros donantes

8. MODALIDAD DE EJECUCION 8.1.

Institucionalización de las actividades

8.2 8.3. 8.4 8.5 8.5.

Gerencia del programa Plan de implementación Modalidad de ejecución del componente desarrollo económico local (DEL) Presupuesto Planificación flexible

9. MONITOREO Y EVALUACION 9.1 9.2 9.2.1 9.2.2. 9.2.3. 9.2.4.

Linea de base del programa Sistema de Monitoreo y Sequimiento Seguimiento de las actividades Monitoreo del impacto Sistema de Informes Evaluación

Anexos: Marco Lógico Presupuesto anual del POA 2005

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Abreviaturas: ADM: AECI: AMUB: AMUNIC ASOCHOM APDEL: ASDI BID: CDM: CEN: CED: CHONTALDES: CODEBO: COFODES: COSUDE CGR: CSD: DFID: ERCERP: FADES: FISE: FOMEVIDAS: GGG: GTZ: IBI: IDR: INIFOM: MARENA: MHCP MINREX: ONG: OPS: OSC: PND: PASE: PGI: PIM: PNUD: POA: PRODELSA: PRODEMU: PROGESTION SECEP: SISCAT: UE: UNCDF: UTIP:

Asociación para el Desarrollo Municipal Agencia Española de Cooperación Internacional Asociación de Municipios de Boaco Asociación de Municipios de Nicaragua Asociación de Municipios de Chontales Apoyo al Proceso de Descentralización y Desarrollo Local Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Banco Interamericano de Desarrollo Consejos de Desarrollo Municipal Consejo Ejecutivo Nacional Consejo Ejecutivo Departamental Consejo departamental de desarrollo de Chontales Consejo departamental de desarrollo de Boaco Consejo de Fomento y Desarrollo Sostenible Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperaciåon Contraloría General de la República Comisión Sectorial para la Descentralización Department for International Development (Gobierno del Reino Unido) Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza Fortalecimiento al auto gestión para el Desarrollo Social Fondo de Inversión Social de Emergencia Fortalecimiento al Desarrollo Rural y la Reduccón de Pobreza (Programa del sector rural de la cooperación finlandesa) Good Governance Group Sociedad para la cooperación técnica alemana impuesto sobre bienes inmuebles Instituto de Desarrollo Rural Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Relaciones Exteriores organismo no gubernamental Operadores privados de servicio Organizaciones de la sociedad civil (propuesta para) el Plan Nacional de Desarrollo Proyecto de Apoyo al Seguimiento y la Evaluación de la ERCERP Plan de Gestión Institucional (de INIFOM) Plan de Inversión Municipal Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo plan operativo anual Programa de desarrollo local y seguridad alimentaria Programa de Apoyo a la Descentralización y Desarrollo Municipal Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal y Desarrollo Local Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia Sistema de Catastro Municipal Unión Europea Fondo de Capitalización de las Naciones Unidas Unidad Técnica de Inversión Publica

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1. RESUMEN EJECUTIVO Antecedentes de Progestión: En noviembre de 2002, los gobiernos de Nicaragua y Finlandia acordaron concentrar la cooperación finlandesa en tres áreas: i) desarrollo rural y silvicultura tomando en consideración el medio ambiente; ii) salud reproductiva y atención integral de la salud; y iii) desarrollo municipal y descentralización. La intervención anterior de Finlandia en las municipalidades de Chontales, el Proyecto Fortalecimiento a la Autogestión para el Desarrollo Social, (FADES II) concluyó en mayo del año 2003. Durante el año 2003, se preparó la formulación de un nuevo Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal y Desarrollo Local (PROGESTION) y en el Mayo 2004 los dos gobiernos firmaron un convenio de la cooperación. Contexto favorable: El gobierno actual de Nicaragua ha tomado una serie de iniciativas para la promoción del proceso de la descentralización. En el Agosto del 2003 entró en vigencia la Ley de las Transferencias Presupuestarias a los Municipios, la cual establece que el equivalente a un 4% de los ingresos fiscales debe ser transferido a las autoridades municipales para que desarrollen proyectos de inversión en sus localidades. En la propuesta del presupuesto general 2005, el Ejecutivo ha aumentado las transferencias a un monto total de C$ 553.7 millones (€ 26,7 millones), cifra que corresponde al 4,5% de los ingresos fiscales, de acuerdo a lo establecido por la ley, con un calendario de incremento que llegará al 10% de los ingresos tributarios en el año 2010. Las nuevas autoridades (elegidos en las elecciones municipales en el 7 de Noviembre) que asumirán en enero del próximo año, dispondrán de mayores recursos, que irán aumentando con el trancurso del tiempo, para que los inviertan en sus municipios, dedicándose a programas y acciones más allá de los tradicionales. Para lograr un mayor impacto de estos recursos disponibles, es importante que INIFOM tenga la capacidad técnica de acompañar a los municipios en su nuevo desafío de formador de capacidades locales. Además, la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP) tiene como uno de sus objetivos “fortalecer los gobiernos locales, profundizando y agilizando su proceso de modernización”. El Plan Nacional de Desarrollo, afirma la necesidad de una Estrategia Nacional de Descentralización para definir con mayor claridad el papel y competencias de las distintas instituciones estatales en el campo de la descentralización. Otros donantes apoyan al Gobierno con esta tarea, pero Finlandia contribuye a ella en coordinación con los demás donantes, asegurándose de que su programa responderá a la nueva estrategia. Mientras tanto, persisten los problemas en el ámbito departamental y local del país, y en la región Boaco-Chontales, que requieren atención en el corto plazo. Estos son: i) insuficientes proyectos de infraestructura social y productiva; ii) la calidad y cobertura de los escasos servicios brindados a los ciudadanos es reducida; iii) las alcaldías no han podido articular y coordinar suficientemente con otros actores (del sector privado y de la cooperación) sobre la promoción del desarrollo local, infraestructura social y productiva, al igual que atención a la situación de pobreza; iv) las alcaldías no han podido promover suficientemente la participación de las organizaciones de la sociedad civil y de los ciudadanos. Por otra parte, el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) se encuentra en un proceso de reestructuración, con el cual pretende reducir el nivel central y abrir delegaciones a nivel departamental para poder brindar mejor capacitación y asistencia técnica a los

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municipios. Finalmente, un factor favorable y reciente es la existencia de las asociaciones municipales en cada departamento, que tienen un peso significativo como promotores de desarrollo. Diferencias esenciales entre el documento del programa y plan operativo global (POG) El único cambio sustancial que se propone al documento del programa, es la adaptación de la zona de intervención para algunos componentes. En el documento del programa se propone como zona de intervención los 16 municipios de Boaco y Chontales. Sin embargo hay actividades que son ejecutados a través de INIFOM de la quinta región y su zona de intervención, además de los 16 municipios de Boaco y Chontales, incluye los 4 municipios de Zelaya Central (Ayote, Rama, Nueva Guinea y Muelle de los Bueyes). Para fortalecer la institucionalidad de la implementación se propone que las actividades ejecutadas a traves de INIFOM (componente 1, sub-componentes 3.2 y 3.3) sean coherentes territorialmente con la zona de intervención de INIFOM delegación quinta. De aquí en adelante cuando se refiera a la quinta región lease Boaco, Chontales y Zelaya Central. Objetivo de desarrollo El objetivo de desarrollo del Programa ha sido formulado de la siguiente manera: La

democracia local y el buen gobierno han sido fortalecidos, y las condiciones de vida de la población han sido mejoradas. Asimismo, se han identificado cuatro componentes con

sus correspondientes Propósitos: •

Componente 1: Desarrollo institucional de 20 Alcaldías de los Departamentos de Boaco y Chontales. Propósito: Mejorar la capacidad de los 20 municipios de la V

región para brindar mejores servicios y promover un ambiente propicio al desarrollo económico local.

•

Componente 2: Participación ciudadana y Transparencia en Boaco y Chontales.

•

Componente 3: Promoción del desarrollo socio económico local. Propósito: Se ha

•

Propósito: Los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en Boaco y Chontales han mejorado su capacidad de participación, seguimiento y control ciudadanos en el municipio; y los gobiernos locales por su parte, implementan mecanismos de transparencia y prácticas de gobierno abierto.

mejorado la infraestructura social y productiva en los 153 municipios del país y en particular en los 20 municipios de la V región, a través de experiencias de desarrollo económico local. Componente 4: Desarrollo de las políticas nacionales en el campo descentralización. Propósito: Se ha contribuido a la formulación implementación de una estrategia nacional de descentralización en 2004 y correspondiente plan de financiamiento, incluyendo contribuciones de cooperación en 2006.

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Supuestos y riesgos El programa ha identificado algunas precondiciones, principalmente que el Gobierno debe cumplir con la ley de transferencias en cuanto a una asignación de 4% de los ingresos tributarios nacionales como Transferencia Municipal, y en este sentido la contribución finlandesa es adicional al 4%. Compatibilidad y sostenibilidad Los propósitos del Programa son compatibles con los de la cooperación finlandesa, la cual pone énfasis en el alivio a la pobreza, fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad, equidad de género (sobre todo en cuanto a promover las demandas tanto de hombres como de mujeres en la planificación municipal), la protección del medio ambiente, apropiación de las acciones apoyadas por parte de los actores locales, que contribuyen a la sostenibilidad de los resultados alcanzados. Modalidad de Ejecución A diferencia del apoyo anterior (FADES), el presente programa tiene como base el principio de institucionalización de las actividades. Es decir que el programa no tiene su propia unidad de ejecución, sino que la asesoría técnica estará ubicada en INIFOM en la delegación de la quinta región. El programa será una combinación de apoyo canalizado a través de las estructuras de administración nicaragüenses con actividades de fines específicos, con énfasis en mecanismos de monitoreo. Ello implica que el programa dará un apoyo financiero a algunas instituciones, en función de sus planes específicos, pero a la vez se complementa con el apoyo a experiencias piloto en el ámbito del desarrollo económico local y participación ciudadana. Para asegurar coherencia de las actividades y el uso transparente de los fondos se crea un Consejo Ejecutivo Nacional y dos Consejos Ejecutivos Departamentales de PROGESTION. Presupuesto En cuanto al presupuesto, se asigna aproximadamente 60% para inversiones y fondos noasignados -a través del mecanismo de la ley de transferencias y del Fondo de Desarrollo Económico Local. En cuanto al desarrollo de capacidades, se asigna aproximadamente una tercera parte del presupuesto a este componente; la mayor parte está destinada a las alcaldías. Una asignación está destinada al presupuesto de las delegaciones en Juigalpa y en Boaco; esta última una vez que se inicie a funcioanar. Se asigna aproximadamente 4% de los fondos a las actividades de promoción de participación ciudadana. El aporte de Finlandia es € 7,5 Milllones Euros en los años 2004-2008 y el aporte nacional € 750.000,00.

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2. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA 2.1. Introducción En noviembre de 2002, los gobiernos de Nicaragua y Finlandia acordaron concentrar la cooperación finlandesa en tres áreas: i) desarrollo rural y silvicultura, tomando en consideración el medio ambiente; ii) salud reproductiva y atención integral a la salud; y iii) desarrollo municipal y descentralización. La intervención anterior de Finlandia en las municipalidades de Chontales, Fortalecimiento a la Autogestión para el Desarrollo Social (FADES II), concluyó en mayo del año 2003. Posteriormente, los dos gobiernos tomaron los siguientes pasos para diseñar un nuevo programa finlandés en el campo de la descentralización y el desarrollo municipal/local. En febrero de 2003 se llevó a cabo una Misión Preliminar de Identificación y en Octubre 2003 se realizó una misión de formulación del programa En base a lo anterior, los gobiernos decidieron firmar un convenio de cooperación en mayo 2004, para ejecutar el programa de fortalecimiento de la gestión municipal y desarrollo local (PROGESTION). 2.2 Acuerdo Específico de Cooperación El 14 de Mayo del 2004 los gobiernos de Finlandia y Nicaragua firmaron el “Acuerdo Especifico entre el Gobierno de la República de Finlandia y el Gobierno de la República de Nicaragua sobre la cooperación del Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal y Desarrollo Local (PROGESTION)” en el que se establece los alcances, objetivos y principios del programa. El aporte de Finlandia para la ejecución del programa es, en calidad de donación y sujeto a la aprobación anual por parte del Parlamento de Finlandia un máximo de siete millones quinientos mil euros (€ 7.500.000,00), de los cuales novecientos sesenta mil (€ 960.000,00) se utilizarán en Finlandia para la asistencia técnica y costos relacionados. Los fondos serán canalizados en caso de todos los componentes menos el sub-componente 3.1 desde Finlandia a través de una cuenta específica de la Tesorería General de la República a una cuenta de INIFOM en un banco comercial. Además, Nicaragua cubrirá los costos que suman setecientos cincuenta mil euros (€ 750.000,00) como un aporte a la ejecución del programa, tal como se especifica en el documento del proyecto.

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3. CONTEXTO DEL PROGRAMA 3.1. Políticas gubernamentales y sectoriales

La Estrategia Nacional de Desarrollo y la ERCERP

El objetivo principal del gobierno de Nicaragua es estimular el crecimiento y, de esa manera, combatir la pobreza. La Estrategia Nacional de Desarrollo está en proceso de consulta por parte del gobierno. La estrategia se apoya en la implementación de un programa de estabilización económica y reforma estructural, que incluye la privatización de empresas estatales de servicios públicos, medidas destinadas a modernizar e integrar la economía rural, impulsar la pequeña y mediana empresa, y fomentar sectores específicos del país –los denominados aglomerados, clusters– que se ubicarían en ciertas zonas de Nicaragua.1 Se cuenta ya con una Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP), la cual ha sido aprobada en julio 2001 por el gobierno anterior, y posteriormente recomendada por el Banco Mundial. Conjuntamente el Plan Nacional de Desarrollo y la ERCERP son el marco orientador de las políticas públicas del país. Por otra parte, la implementación de la ERCERP fue una condición para la inclusión de Nicaragua en la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC). En enero 2004, Nicaragua alcanzó el punto de culminación de la iniciativa HIPC que permite al país acceder a una reducción permanente de su deuda externa. El Plan se implementará utilizando los recursos provenientes del alivio interino de la deuda, así como posibles asignaciones del Presupuesto General de la República y otros fondos provenientes de la comunidad internacional. La ERCERP se apoya en cuatro pilares: • • • •

Crecimiento económico de base ampliada, centrado en la generación de empleo productivo y el desarrollo rural.2 Mayor y mejor inversión en el capital humano. Fortalecimiento de los sistemas de protección social, con orientación hacia los sectores vulnerables de la población. Fortalecimiento de la gobernabilidad y del desarrollo institucional.

Estos cuatro pilares se entrelazan con tres temas transversales: • • •

Reducir la degradación ambiental y la vulnerabilidad ecológica. Aumentar la equidad en el acceso a servicios y recursos. Promover la descentralización.

En cuanto a la promoción de la descentralización, el actual gobierno de Nicaragua ha tomado una serie de iniciativas. La ERCERP tiene como uno de sus objetivos “fortalecer los gobiernos locales, profundizando y agilizando su proceso de modernización”. Las acciones de la ERCERP se detallan en el cuadro 1: El Gobierno ha identificado siete clusters: textiles y de prendas de vestir; agronegocios y de procesamiento de alimentos; agroindustria de la carne y de productos lácteos; reforestación y productos de madera; pesca y cultivo de peces y crustáceos; turismo y energía. 2 La propuesta del Plan Nacional de Desarrollo profundiza sobre todo el pilar de crecimiento económico y confirma los demás. La intención del GoN es que el Plan Nacional de Desarrollo será la ERCERP revisado, ERCERP II. 1

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Cuadro 1: Objetivos y acciones en la ejecución de la ERCERP en el ámbito de la descentralización Objetivos Acciones para la definición de políticas Estado de avance Septiembre 2004 Fortalecer los gobiernos locales, profundizando y agilizando su proceso de modernización con el objetivo de: • aumentar la eficiencia y efectividad en la prestación de servicios • consolidar la política de descentralización hacia los gobiernos locales • desarrollar las capacidades administrativas y fiscales locales • mejorar la gobernabilidad local • Promover la participación de la sociedad civil en la inversión pública

*Definir la política nacional y estrategia de Aprobación inicial de la política en descentralización* mayo 2002. En Octubre 2004 sigue en proceso de consulta. *Avanzar en la implementación de la estrategia de descentralización (prevista Retrasada 2002-2003) *Implementar el plan de fortalecimiento institucional de INIFOM 2001-2004 En ejecución por INIFOM *Implementar programa de INIFOM para el desarrollo y fortalecimiento de capacidades En ejecución por INIFOM técnicas de las administraciones municipales *Aprobar Ley de Carrera Administrativa municipal y servicio civil *Aprobar Ley Nacional de Catastro Integral, que armoniza el sistema de catastro municipal *Elaborar y aprobar los ajustes a la ley de municipios *Articular sistema municipal de inversión municipal con el Sistema Nacional de Inversión Pública * Ley de contrataciones municipales

Aprobada en general por la Asamblea Nacional en Octubre de 2004 Aprobada por la Asamblea Nacional en Octubre año 2004 Pendiente la aprobación UTIP funcionando departamental Pendiente la aprobación

en

La propuesta de Plan Nacional de Desarrollo, que ha sido consultada con la ciudadanía, afirma la necesidad de una Estrategia Nacional de Descentralización. Una serie de acontecimientos muestra la voluntad actual en este campo.

Política Nacional de Descentralización y Desarrollo Local Desde el gobierno anterior, Nicaragua viene definiendo una Política Nacional de Descentralización y Desarrollo Local. En 2003, después una serie de consultas que involucraron a organizaciones de la sociedad civil, el Ejecutivo ha aprobado –aunque todavía no publicado oficialmente– esta política. La Política Nacional de Descentralización y Desarrollo Local presenta el marco conceptual para las acciones del gobierno y contiene más de 40 puntos en sus lineamientos estratégicos y de acción, lo cual incluye: •

Mejorar la gestión de descentralización, al contar con un respaldo para el proceso del más alto nivel, lo cual requiere un papel activo por parte de la Presidencia (SECEP). • Consolidar, sistematizar y difundir las experiencias de desconcentración, descentralización y delegación de funciones impulsadas en los sectores de salud, educación, inversión social básica (FISE), agua y transportes. • Mejorar el sistema de relaciones intergubernamentales, a través de la superación de las inconsistencias y contradicciones legales e institucionales existentes. Esto obedece a que varias instituciones comparten o duplican sus competencias dispuestas por ley. Por ejemplo el FISE, IDR, Ministerio de Salud y municipalidades pueden trabajar en ámbitos parecidos. La estrategia deberá señalar explícitamente la división de trabajo entre las instancias. Plan Operativo Global - PROGESTION

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nivel

•

Apoyar a las municipalidades para que asuman gradualmente su papel de promotores del desarrollo económico local. • Desarrollar un sistema de monitoreo y evaluación de los resultados e impactos de las transferencias fiscales a las municipalidades. Dado que la Política es un marco, todavía es necesario definir los pasos para su implementación. De ahí que el Gobierno haya decidido formular una estrategia para hacer operativa la política. Con la estrategia se espera avanzar en el análisis y definición de aspectos centrales del proceso, en ámbitos demandados por actores sociales, como: a) reforma de ministerios y entidades públicas de línea y autónomas del sector público. b) la creación de una instancia intermedia (departamental) que reciba las políticas sectoriales del nivel central y las transfiera a los municipios y que lidere la planificación participativa de las estrategias departamentales. c) desagregación y transferencia de competencias y funciones de instancias sectoriales como salud, educación, saneamiento básico, caminos, etc. d) generación y articulación de la planificación del desarrollo. e) bases, modalidades y mecanismos para definir y operar la transferencia de recursos y la canalización de la inversión pública, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública f) rol de los gobiernos municipales en la promoción del desarrollo económico local g) creación de mancomunidades y/o corporaciones municipales; entre otras. Algunos sectores ya están planteando, con más fuerza, una descentralización hacia los municipios. Por ejemplo, el Ministerio de Educación plantea como objetivo a largo plazo descentralizar 95% de sus recursos en el ámbito municipal. Asimismo, el Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente y el de Transporte e Infraestrutura están definiendo traslados de competencias y recursos hacia los niveles subnacionales de gobierno.

Marco legal

En cuanto al marco legal, deben destacarse varios avances importantes. Además de la Ley de Transferencias Municipales, la Ley de Solvencia Municipal, que establece que los ciudadanos –para recibir servicios del municipio –como la carta venta, registro civil– no pueden tener deuda con la municipalidad. Asimismo, el dictamen de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Municipal, que crea un sistema nacional de profesionalización de los funcionarios municipales, permitirá que la selección se haga por meritos técnicos, proporcionando así estabilidad laboral a los funcionarios y contribuiyendo a conservar las capacidades técnicas del municipio. Por otra parte, en 2003 se aprobó la Ley de Participación Ciudadana, la que contempla el derecho de los ciudadanos a presentar iniciativas legislativas y obliga a las autoridades públicas a someter a consulta las disposiciones, ordenanzas y resoluciones de los poderes del Estado. Queda pendiente la reglamentación de la Ley de Municipios y la de catastro con el propósito de definir mejor las competencias municipales.

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Marco institucional para la descentralización En el ámbito institucional relevante, vale la pena destacar el papel de tres instituciones centrales. Primero, la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia (SECEP) –establecida en agosto 2002– tiene como función principal la formulación del Programa de Gobierno, en consulta con los ministros de cada ramo, incluyendo la Estrategia Nacional de Desarrollo, ERCERP, aprobación de la Política y Estrategia Nacional de Descentralización y el ordenamiento de la cooperación. Entre sus tareas está trabajar con El Grupo de Gobernabilidad (GGG) formado por países amigos cooperantes. Desde junio de 2003 se ha establecido una Mesa Sectorial de Gobernabilidad, integrada por el Gobierno de Nicaragua, la Cooperación Internacional y la Sociedad Civil. Dicha mesa funciona con cuatro subgrupos, a saber: Justicia; Seguridad Ciudadana y Defensa; Descentralización y desarrollo local; y Modernización y Reforma del Estado. El Subgrupo de Descentralización y desarrollo local tiene como uno de sus principales objetivos coordinar esfuerzos para contribuir a la introducción de medidas dirigidas a fortalecer el proceso de descentralización en Nicaragua. Al mismo tiempo, SECEP está promoviendo –a través del Programa PASE (Proyecto de Apoyo al Seguimiento y la Evaluación de la ERCERP)– el fortalecimiento de instancias intermedias (niveles departamentales y regionales), con participación de actores de la sociedad civil, gobierno central y local, asociaciones de municipios, entre otros. En las consultas con actores en los departamentos de Boaco y Chontales se ha notado que existe una apropiación de la importancia del nivel departamental. Un segundo actor es la Comisión Sectorial para Descentralización (CSD). Durante el año 2003, SECEP ha cumplido un papel activo en estimular el proceso de descentralización, al respaldar a la Comisión Sectorial de Descentralización (CSD), cuyo principal logro ha sido la promoción de la Política Nacional de Descentralización y Desarrollo Local, que identifica los elementos claves del proceso. La Comisión Sectorial para la Descentralización, establecida en 1994, tiene como misión promover el establecimiento de las condiciones y el contexto normativo e institucional que posibiliten el desarrollo del proceso de descentralización del sector público en Nicaragua. La CSD está presidida por el Presidente Ejecutivo de INIFOM y conformada por los ministros de Educación, Salud, Transporte e Infraestructura, Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como por los presidentes ejecutivos del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), del Instituto de Desarrollo Rural (IDR). Finalmente, el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM), tiene como tarea el fomento del desarrollo institucional de los municipios en general, lo cual abarca el fortalecimiento de los gobiernos locales y la promoción de la participación ciudadana y de las capacidades necesarias para los procesos de descentralización y desarrollo local. INIFOM – como la institución rectora para el proceso de descentralización– se encuentra en un proceso de reestructuración y desconcentración e incluso tercerización de algunas de sus funciones a otros oferentes de servicios, el cual se considera que puede ayudar a mejorar su eficiencia y la atención a los municipios. Esta propusta está incluida en su Plan de Gestión Institucional. Es importante señalar, que esto no es un proceso nuevo, sino que INIFOM ha tenido esta intención desde el año 2003, pero hasta en el 2005 se espera sea realmente efectivo.

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Otras instancias importantes son El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), cuya finalidad principal es financiar la ejecución de pequeños y medianos proyectos a favor de las comunidades pobres, con el fin de mejorar sus condiciones de vida, sobre todo al mejorar su inserción en el mercado laboral de Nicaragua; y el Instituto de Desarrollo Rural que apoya actividades como la promoción de la pequeña empresa, artesanía y pesca. Para su implementación, subcontrataría a otras entidades que pueden ser asociaciones, cooperativas, comunidades, pero también municipalidades. En los ámbitos regional y departamental no existe una sola representación estatal, sino representaciones dispersas de los distintos ministerios y entidades de línea, como INIFOM y otros. Desde la SECEP, como se mencionó anteriormente, a través del Programa PASE se han apoyado iniciativas departamentales de construcción de consejos departamentales de desarrollo (CODEBO en Boaco y CHONTALDES en Chontales). En el ámbito local, las 153 municipalidades de distintos tamaños y posibilidades constituyen la representación estatal. Las alcaldías cuentan con comités de desarrollo municipal (CDM), que son instancias de concertación y participación, presididas por la autoridad municipal. En ellos se discuten y acuerdan propuestas para los planes operativos y de inversión del municipio para su posterior aprobación final en el seno del Concejo Municipal. Además de los ingresos a através del Fondo de Transferencias, las alcaldías pueden gestionar fondos ante entidades como el Fondo de Inversión Social de Emergencia y el Instituto de Desarrollo Rural. Cuadro 2: Las alcaldías tienen amplias competencias y pocos recursos Competencias municipales: un tema de discusión

La definición de competencia de las municipalidades, en el marco legal, tiene importancia para evaluar exactamente cuántos recursos requieren las municipalidades. Actualmente, la municipalidad cuenta con una serie de competencias propias que otras instancias no están en condiciones de realizar. Además, la municipalidad tiene competencias en una serie de ámbitos, donde intervienen además otras instancias (competencias compartidas o concurrentes). Según los estudios realizados en Nicaragua, la municipalidad apenas puede cumplir con una parte de sus competencias con los recursos disponibles.

Responsabilidades de competencia propia por ley

Recolección de basura, vertederos y tratamiento de basura, rastro, mercado, calles, aceras y andenes, limpieza de calles, cementerios públicos, drenaje pluvial, planificación estratégica municipal, etc. (un total de 25 propias) Por último, la ley establece que los gobiernos municipales tienen autoridad para asumir responsabilidad por cualquier actividad que se realice en beneficio del desarrollo socioeconómico del municipio y cualquier función que se pueda llevar a cabo dentro de su jurisdicción.

Competencias compartidas o concurrentes

Construcción y mantenimiento de puestos y centros de salud, canchas deportivas, acueductos municipales, construcción y abastecimiento de energía, alumbrado público, construcción y mantenimiento de caminos vecinales y dentro del municipio, evaluación de estudios de impacto ambiental (un total de 18 compartidas). Cabe mencionar que la ley prevé que la municipalidad recurra a otras instituciones del Estado para la prestación de algunos servicios, además de establecer contratos u otorgar concesiones con personas naturales o jurídicas. (Ley de Municipios Ley 40 y reformas a la Ley 261 y Roger Gaitán: “Política de Descentralización Viable”, 2003.)

La coordinación de donantes alrededor de las políticas sectoriales

En cuanto a la coordinación entre donantes, se han notado avances importantes. Algunos donantes y financiadores que participan en el subgrupo de descentralización han elaborado una posición conjunta ante el Grupo Consultivo en octubre 2003 respaldando al gobierno en el proceso de descentralización y dando sugerencias para temas que se abordarán en el futuro. Han Plan Operativo Global - PROGESTION

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sugerido, asimismo, elaborar un fondo común (FONIM) como primer paso del establecimiento de una coordinación más estrecha, con auditorías y misiones conjuntas. Los donantes y financiadores principales en estos planes incluyen actualmente UNCDF, Danida y la Cooperación Finlandesa. Como se mencionó anteriormente, los donantes han iniciado un acercamiento de coordinación con el Gobierno en mesas sectoriales (en el año 2004 la submesa de la desentralización y desarrollo local solamente ha reunido una vez). Por los avances en el marco legal y la descentralización fiscal se puede afirmar que existe un clima político que promueve el proceso de descentralización. El papel activo del Gobierno, las elecciones municipales en noviembre 2004 y el interés de financiadores y donantes en apoyar los procesos de descentralización y desarrollo local son factores favorables en la coyuntura. 3.2. Ley de Transferencias Durante los últimos años, los Gobiernos anteriores han argumentado que no había un margen que permitiera destinar más recursos a los municipios. Cada año se negoció un monto para los municipios, que aumentó ligera y paulatinamente hasta alcanzar 1,6% de los ingresos corrientes del Estado. Sin embargo, algunos estudios muestran que, para prestar el total de 32 servicios asignados dentro de las competencias municipales, se requiere el 16% de los ingresos corrientes del estado.3 Por lo tanto, las municipalidades mostraron un gran interés en aumentar la parte que reciben de los ingresos tributarios a nivel nacional. Después de años de debate en Agosto del 2003 entró en vigencia la Ley de las Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua, la cual establece que en 2004 el equivalente a un 4% de los ingresos fiscales debe ser transferido a las autoridades municipales para que desarrollen proyectos de inversión en sus localidades. En la propuesta del presupuesto general 2005, el Ejecutivo ha aumentado las transferencias a un monto total de C$ 553.7 millones, cifra que corresponde al 4,5% de los ingresos fiscales, de acuerdo a lo establecido por la ley, que establece un calendario de incremento que llegará al 10% de los ingresos tributarios en el año 2010.

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Róger Gaitán Rodríguez: La Política de Descentralización Fiscal Viable, 2003.

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Cuadro 3: La Ley de Transferencias En julio de 2003, se aprobó la Ley de Transferencias. Esta Ley parte de las propuestas de varios actores, incluyendo un consenso entre AMUNIC, INIFOM, la Red Nicaragüense por la Democracia y Desarrollo Local, el Fondo de Inversión Social de Emergencia y la Comisión de Asuntos Municipales sobre el tema de transferencia. La Ley contempla lo siguiente: • Asignación de 4% de los ingresos tributarios del presupuesto nacional en 2004, lo cual se incrementaría en por lo menos medio punto porcentual al año hasta alcanzar al menos 10% en el 2010. • Canalización de los fondos, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, directamente a las municipalidades. • Requisitos mínimos para recibir la transferencia, incluyendo presentación de un Plan de Inversión Municipal con proyectos cuya prioridad ha sido establecida por la población. • La Contraloría General de la República cumplirá la función de control ex-post del uso de fondos. • La cooperación internacional podrá canalizar donaciones y créditos a través de este mecanismo. Los criterios de asignación de fondos a las municipalidades son cuatro: 1) equidad fiscal, para dar compensación a los municipios que tienen menor potencial para generar ingresos (los más pobres); 2) eficiencia en la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles para estimular la recaudación de ingresos propios; 3) población, es decir que se transfiere un monto per cápita; 4) ejecución de la transferencia (se designa un monto igual a todos los municipios que ejecuten el presupuesto de sus transferencias y que entreguen los informes correspondientes). Fuente: Ley no. 466; Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua.

3.3 Sistema de Transferencias a los Municipios - Mecanismo para Recursos Externos (FONIM) El Sistema de Transferencias Presupuestarias a los Municipios cuenta con un mecanismo para la asignación de recursos externos provenientes de agencias y organismos de cooperación a los Gobiernos Municipales, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6 de la Ley de Transferencias Presupuestarios a los Municipios de Nicaragua (Ley 466). Este mecanismo es un instrumento normativo establecido por la Comisión de Transferencias Municipales, cuyos objetivos son: 1. Promover el desarrollo integral y armónico de las diversas partes del territorio nacional, conforme lo establece el artículo 179 de la Constitución Política. 2. Contribuir a la disminución del desequilibrio entre la capacidad de ingresos corrientes y el costo de la prestación de las competencias municipales. 3. Estimular la recaudación tributaria local y la eficiencia en la administración municipal. 4. Posibilitar la gestión e implementación de políticas y estrategias locales de desarrollo, en el marco de la autonomía municipal, y facilitar la capacidad para administrar políticas y programas nacionales de desarrollo y lucha contra la pobreza. 5. Contribuir a la transparencia en la gestión local, incentivando la participación ciudadana y la auditoria social, en el Presupuesto, los Planes Estratégicos, Operativos y de Inversión Municipal. Además de los objetivos específicos del Sistema de Transferencias se pretende que este mecanismo contribuya con el establecimiento de las bases para un sistema nacional de capacitación y asistencia técnica dirigida por la demanda municipal. Asimismo, se espera que contribuya a la implementación de un sistema de cofinanciamiento de la inversión pública.

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Los fondos externos se distribuirán usando las ponderaciones de la ley y podrán ser usados por los municipios para financiar proyectos de inversión contenidos en el Plan de Inversión Municipal. Con estos recursos no podrán financiarse gastos corrientes. En los dos primeros años de funcionamiento del mecanismo, (2005 y 2006) no menos del 30% de éstos recursos deberán financiar la elaboración de los Planes de Fortalecimiento Institucional Municipal (PFIM) y la formulación y ejecución de la cartera de proyectos de fortalecimiento institucional municipal, tomando en cuenta la necesidad de generar capacidades en los gobiernos municipales y mejorar la gestión municipal. En caso que los Municipios realicen gastos no elegibles con los recursos transferidos bajo el presente Convenio, el MHCP deducirá de la transferencia al municipio específico (de los recursos referidos en el Arto. 5 Ley 466) el monto correspondiente al gasto no elegible y lo restituirá a la cuenta bancaria especial del FONIM. DONANTE APDEL/DANIDA PAPFM/UNCDF PROGESTION/FINLANDIA

Contribución para el año 2005 NIO 62.000.000,00 USD 250.000,00 € 550.000,00 (en caso de que Finlandia decide contribuir al FONIM)

3.4. Ley de Participación Ciudadana En Nicaragua la participación ciudadana se concibe como un proceso que se ha venido desarrollando desde la última década. La Ley de Participación Ciudadana (aprobada el año 2003) forma el marco jurídico para la participación ciudadana, en la cual se definen los instrumentos y las instancias de participación ciudadana. Los instrumentos son los siguientes: 1.

La iniciativa ciudadana en general para el caso de las normas de ámbito nacional, regional autónomo y local.

2.

La consulta ciudadana de normas en la fase del dictamen, en el ámbito nacional, regional autónomo, departamental y local.

3.

Las instancias consultivas para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en el ámbito nacional, regional autónomo, departamental y local.

4.

Las asociaciones de pobladores y las organizaciones gremiales, sectoriales, sociales, organizaciones de mujeres y jóvenes en el ámbito local.

Según la Ley las instancias para la participación son: 1. Los Cabildos Abiertos Municipales. 2. Los Comités de Desarrollo Municipal y Departamental; y 3. Petición y denuncia ciudadana.

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El funcionamiento y la sostenibilidad de la participación ciudadana se institucionaliza de forma aislada, y la articulación de esfuerzos entre los múltiples actores en el ámbito local ha sido insuficiente. Tal situación no ha permitido aprovechar eficientemente los recursos y desarrollar acciones co-responsables. El proceso de planificación articulado y planificado que propone el Sistema de Planificación Municipal de INIFOM permite a los Gobiernos Locales asumir su rol de promotores, articuladores, lideres y facilitadores de los procesos de desarrollo. El eje fundamental del sistema es la participación ciudadana; su marco jurídico es formado de varias leyes, una de ellas es La Ley de Participación Ciudadana. El sistema de Planificación municipal es un instrumento de gerencia y gestión local que permite la incorporación de los agentes de desarrollo en la toma de decisiones, donde el gobierno municipal es la instancia que articula las acciones en el territorio, aplicable a los ejes: económico, social, ambiental e institucional. Su marco institucional se forma de las estructuras participativas las cuales trabajan de forma conjunta y concentrada con los gobiernos municipales. Estas instancias son: i) Consejo de Desarrollo Departamental, ii) Comité Desarrollo Municipal, iii) Mesas de concertación y iv) Comité territorial. En el proceso de participación ciudadana que vive Nicaragua, es de gran importancia su aplicación en los niveles locales y nacionales, por lo cual el Gobierno Central, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Responsables de Instituciones de gobierno, Empresas Privadas, ONG´s, Agencias de Cooperación y la Sociedad Civil reconocen la participación ciudadana como un factor indispensable para impulsar y desarrollar la transparencia y gobernabilidad.

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Cuadro 4: Identificación de mecanismos según niveles de participación ciudadana en el gobierno local. NIVELES DE PARTICIPACION

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN

1. Información • Se ofrece información a la comunidad • sobre temas de interés. • • •

Cabildos sobre Presupuesto. Cabildo de Rendición de cuenta. Reuniones informativas. Oficina de información al ciudadano. Programas de educación y capacitación.

2. Consulta • Se escucha a los ciudadanos, pero la • decisión es de la autoridad municipal. • •

Consulta vecinal. Audiencias Públicas. Gobierno en los barrios y comarcas. Cabildos para temas específicos.

3. Decisión • es el traslado del poder de decisión del Alcalde hacia a los ciudadanos • organizados. • • • •

Sociedad civil organizada; Comités de Desarrollo Municipal y Departamental. Mesas de concertación: priorización y selección de proyectos por la comunidad; presupuesto participativo. Comisiones sectoriales. Planes Estratégicos Participativos (PEP) Municipal y Departamental. Micro planificación participativa para elaboración del PIM. Alcalditos.

4. Control ciudadano • Es el control y la fiscalización sobre la gestión de la autoridad municipal. • •

Comisiones bipartitas de seguimiento para temas específicos (medio ambiente, obras, planes de desarrollo). Mecanismo de control a la ejecución del Presupuesto. Contralorías sociales.

5. Cogestión • Comunidad – autoridad. • Donde se comparte la responsabilidad • de las acciones y decisiones. •

Cogestión del Plan de desarrollo municipal o departamental. Presupuesto Participativo. Cogestión de proyectos y servicios comunales. Cogestión obras en los barrios con las comisiones vecinales.

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4. SITUACIÓN ACTUAL EN LA ZONA DE INTERVENCIÓN 4.1. Zona de Intervención en el ambiente regional INIFOM tiene una delegación territorial en Juigalpa, Chontales, que ha experimentado muchos cambios en su personal. La delegación cuenta actualmente con personal técnico de 9 personas para atender a veinte municipios en Boaco, Chontales y Zelaya Central en cuanto a inversiones y servicios municipales, finanzas municipales y administración tributaria, planificación/participación ciudadana y catastro. Actualmente, gran parte del personal está financiado por el Segundo Proyecto para el Desarrollo de los Municipios Rurales del Banco Mundial, y una parte con financiamiento de otras fuentes, incluyendo el presupuesto general de INIFOM. La apertura de una Delegación en el Departamento de Boaco, permitará lograr una mayor eficiencia en el rol de la institución.

Regional-local: Situación de los municipios en la Región V La situación económica de la zona es muy variada. Una parte de Boaco y la mayor parte de Chontales tienen ganadería extensiva y producción de leche para el autoconsumo y comercialización. La parte norte y este de Boaco es muy seca y hay una fuerte migración hacia la capital Managua y hacia Costa Rica. Las remesas familiares son una fuente importante de ingreso, aunque esto no ha sido cuantificado. En el caso de Boaco se produce carne, queso y leche para la venta fuera del departamento. Existe minería pequeña en parte de Chontales, pero no deja mayores recursos para la zona. La mayoría de la población es rural. En 1998 se registraron índices de analfabetismo de hasta 60% en algunas comunidades en Chontales. En la última encuesta nacional de Nivel de Vida del 2000, se observa un analfabetismo de entre 30% y 45% en el caso de los municipios de Chontales y de entre 25% y 40% en el caso de Boaco. El acceso a agua potable en algunos municipios es apenas de 38% (Camoapa en Boaco) y 34% (Comalapa en Chontales). De los 20 municipios, 6 están ubicados en la categoría de pobreza extrema. Trece (13) municipios están en la categoría de pobreza alta. Solamente el municipio de Boaco está en la categoría de pobreza mediana o baja.

Situación en cuanto a prestación de servicios y acciones en el ámbito de desarrollo económico local La cobertura y calidad de los servicios es limitada. A pesar de que este año las alcaldías recibieron más fondos a través de las transferencias, su ejecución ha sido baja en la gran mayoría, según el informe de la Comisión de Transferencias. Las alcaldías en general no participan en la promoción del desarrollo económico local, con excepción de la construcción de infraestructuras. Las demandas principales son caminos, carreteras, electricidad y agua potable. Las pequeñas municipalidades brindan servicios básicos como recolección de basura, fierros, cementerios, mercados y en algunos casos provisión de agua potable. Las cabeceras municipales además de los servicios ya mencionados brindan otros, como: adoquinado, limpieza de calles, etc.

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Situación en cuanto a participación ciudadana Aunque la ley de participación ciudadana fue aprobada por la Asamblea Nacional a los finales del año 2003, la zona de intervención en general es caracterizada por una baja participación. Asimismo, es necesario consolidar los espacios de participación entre la ciudadanía y los gobiernos locales. En todos los municipios se han llevado a cabo de alguna manera procesos participativos de planificación y prespuestación de acuerdo a lo estipulado en la Ley. Sin embargo, las metodologías usadas en las consultas, cabildos y planificación participativa tienen que ser mejoradas significativamente para que permitan la verdadera participación de la población en la toma de decisiones. Las últimas elecciones de Noviembre 2004 ofrecieron una nueva oportunidad para la reflexión y para la participación ciudadana en el ámbito local. Hasta ahora los procesos de Transmisión de Gobiernos Locales han estado en manos de INIFOM, con alianzas coyunturales con las asociaciones de municipios a nivel nacional, regional y departamental, con la Contraloría General de la República y con algunos organismos gubernamentales. Sin embargo las comunidades y la población en general han sido las grandes ausentes en los procesos de transmisión de gobiernos locales y su papel ha sido limitado. La ciudadanía tendría que tener mejores oportunidades de expresar sus opiniones sobre la gestión municipal, transformando los procesos de traspaso de gobiernos en un acto político y no meramente administrativo, como son actualmente. Es decir un TGL con amplia participación ciudadana teniendo como puntos fuertes 1) la rendición de cuentas transparente 2) el fortalecimiento de los mecanismos y espacios de participación ciudadana, para convertir el proceso de TGL en algo más que una sucesión de elecciones y 3) la continuidad de los Planes de Desarrollo Municipal (en forma participativa).

Gestión municipal: En Chontales las alcaldías tienen mejor capacidad para generar ingresos propios que las alcaldías de Boaco y Zelaya Central. Esto se debe a la cooperación internacional (entre ellos FADES), que han implementado programas de catastro urbano en la zona. Sin embargo, se ha notado que los logros, en cuanto a la recaudación, podrían profundizarse, ya que cuentan con un potencial mucho mayor a lo recaudado.

El éxito de la asistencia a las Alcaldías se refleja en que, para 2003, las 20 alcaldías en su totalidad elaboraron su presupuesto por programa y su POA de ingresos, egresos e inversiones y operaron un sistema de contabilidad municipal automatizado (SISCO o PADCO).

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Cuadro 5: Problemas identificados durante la fase de preparación Problemas que requieren atención

Causas

Nivel Local • • •

•

•

• •

Insuficientes proyectos de infraestructura social y productiva Pocos servicios brindados a los ciudadanos con reducida calidad y cobertura. A pesar de sus avances, los municipios necesitan fortalecer su capacidad administrativa financiera (con atención especial en sistemas de recaudación y catastro) Las alcaldías no han podido articular y coordinar suficientemente con otros actores (del sector privado y de la cooperación) sobre la promoción del desarrollo local, infraestructura social y productiva y atención de la situación de pobreza. Las alcaldías no han podido promover suficientemente la participación de las organizaciones de la sociedad civil y de los ciudadanos. Bajo nivel de la participación de la sociedad civil y ciudadanos en general en la gestión pública local. Baja presencia de INIFOM para atender demandas de los municipios de Boaco

Nivel Nacional • Ausencia de una Estrategia Nacional de Descentralización y Desarrollo Local que defina la división de trabajo y competencias entre los distintos niveles del estado. • Relación débil entre competencias y recursos asignados, sobre todo en el ámbito municipal. • Falta de eficiencia en la coordinación nacionaldepartamental-local.

Recursos humanos, económicos e información limitados para brindar servicios de calidad, estimular y promover el desarrollo.

Posibilidades para atender el problema desde el programa Infraestructura: contribución modesta a inversiones. Para mayor impacto aliarse con otros donantes.

Servicios: desarrollo de Falta de promoción y capacidades de las alcaldías facilitadores por parte de los autoridades locales en el Desarrollo Económico Local: desarrollo económico local impulso a la promoción de actividades de desarrollo Falta de interés del sector económico local y privado de participar por no fortalecimiento de red de ver ventajas en alianzas entre oferentes de servicios a nivel sector público y privado. local Reducidos recursos sociales, económicos y humanos para participar en el proceso de toma de decisiones.

Participación: desarrollo de capacidades de las organizaciones de la sociedad civil

Baja credibilidad de las autoridades por falta de INIFOM: una subdelegación capacidad de respuesta a la en Boaco. Apoyo al Plan población. Operativo Anual, en 2004 con énfasis en apoyo al Falta de voluntad política y proceso de traspaso de presupuesto gobiernos locales. Un Estado débil con escasa capacidad para definir políticas; un control político concentrado en la capital, un país con elevados índices de pobreza en ámbito nacional.

En alianza con otros donantes, apoyar a SECEP en desarrollo de un proceso participativo para elaboración de la estrategia nacional de descentralización que defina competencias entre ámbitos nacional, departamental y local

Fuente: entrevistas y PND y ERCERP. Puede complementarse con los problemas identificados en la Declaración Conjunta de los donantes.

Una conclusión, a raíz de estas problemáticas, es que no es posible resolver los problemas locales sin resolver los nacionales. Asimismo, la atención a la problemática nacional y elaboración de políticas y estrategias nacionales no ayudan a resolver los problemas locales, si no se traducen en acciones locales con efectos concretos. Por lo tanto, el programa puede aprovechar el clima favorable y la voluntad del gobierno hacia la descentralización para

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sumarse a otros esfuerzos de la cooperación, y atender problemas a ambos niveles y, de esa manera, asegurar una mayor coherencia en sus acciones. 4.3. Partes interesadas y beneficiarios Beneficiarios directos e indirectos En el ámbito nacional, se apoya con nuevas capacidades a la SECEP y a la CSD en la construcción de un programa sectorial de descentralización y desarrollo local. En el ámbito departamental, las instituciones beneficiarias son INIFOM, Consejos Departamentales de Desarrollo y las Asociaciones de Municipios que recibirán apoyo para realizar las funciones contempladas en sus planes operativos anuales. En el ámbito local, los beneficiarios directos son las alcaldías y las organizaciones de la sociedad civil. El programa contribuye asimismo con fondos directos para el mejoramiento de la infraestructura social y productiva a través de las transferencias FONIM y fondos de desarrollo económico local. Cabe mencionarse que cada una de las instituciones tiene su población beneficiaria, y que el programa contribuye a que las instituciones cumplan con la atención hacia la población. A continuación se detalla la población del área de intervención que –como resultado de un impacto derivado del fortalecimiento de las alcaldías y de INIFOM– será beneficiada con mejores servicios y acciones e inversiones de desarrollo local. Dado que solamente se trata de un financiamiento de algunos proyectos, no sería correcto afirmar que se beneficie a toda la población, sino a todos los municipios con algunos proyectos. Cuadro 6: Población en los seis municipios de Boaco y diez municipios de Chontales

Boaco

Población

Chontales

Población

Boaco (cabecera) Santa Lucia San Lorenzo Camoapa San José de los Remates Teustepe Total de Boaco:

51,040 10,665 26,410 36,229 8,526 25,103 157,973

Muelle de los bueyes Rama Nueva Guinea El Ayote Total de Zelaya Central:

32,572 54,337 125,000 19,632 231,541

Juigalpa (cabecera) Santo Tomás San Pedro de Lóvago Acoyapa Villa Sandino San Francisco de Cuapa Santo Domingo El Coral La Libertad Comalapa Total de Chontales

55,219 19,118 8,315 19,803 16,617 6,009 13,615 6,540 10,870 11,789 167,895

Total de los 20 municipios

557,409

Zelaya Central

Población

Fuente: INEC, datos correspondientes al año 2000. Existen otras fuentes y estimaciones más actuales (por lo tanto puede haber variación con los datos aquí presentados y otros; no obstante, los presentados son los oficiales más recientes).

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En términos más concretos, se puede señalar que los beneficiaros/as son los siguientes: Beneficiarios directos: 1. 10 técnicos de las delegaciones de INIFOM en Chontales (y en Boaco), a través del financiamiento directo a su estructura y con fondos para el cumplimiento de sus funciones (movilización, talleres, capacitaciones, etc.) Componentes 1 y 4. 2. 100 técnicos municipales de las 20 Alcaldías de los Departamentos de Boaco y Chontales (Chontales: Juigalpa, Comalapa, San Francisco de Cuapa, La Libertad, Santo Domingo, San Pedro de Lóvago, Santo Tomás, Villa Sandino, Acoyapa, El Coral, Boaco: Boaco, Camoapa, San Lorenzo, Teustepe, Santa Lucia, San José de los Remates, Zelaya Central: Nueva Guinea, Muelle de los Bueyes, El Rama, El Ayote), a través de financiamiento para sus Planes de Fortalecimiento Institucional Municipal (PFIM), el mejoramiento de los servicios municipales y el impulso al desarrollo económico local. Componentes 1, 2 y 3 3. 2 Asociaciones departamentales de municipios (ASOCHOM, AMUB). - Componente 1y2 4. 2 Consejo Departamentales de Desarrollo (CODEBO, CHONTALDES) Componente 2 5. Una cantidad aún no determinada de organizaciones de la sociedad civil Componente 2 6. Una cantidad aún no determinada de oferentes de servicios locales - Componente 3 7. 153 municipios con recursos transferidos a través de FONIM - Componente 3 8. SECEP y CSD - Componente 4 De forma indirecta se beneficiará a: 1.

La población de los Departamentos de Boaco, Chontales y Zelaya Central serían beneficiados a través de la prestación de mejores servicios, el impulso a la participación ciudadana, la infraestructura social y productiva, el impulso a procesos de desarrollo económico en sus localidades.

2.

A toda la población de Nicaragua a través del apoyo que se brindaría en el componente 4, para el desarrollo de políticas nacionales en el campo de la descentralización, y, a escala más modesta, con inversiones a través del mecanismo establecido en la Ley de Transferencias (componente 3).

En cuanto a las inversiones, es importante dimensionar la cooperación finlandesa en función de los problemas, destacando que la contribución finlandesa todavía es modesta, si se toman en cuenta los costos de infraestructura productiva y social. Por otra parte, el monto es significativo y considerable si se compara con los montos históricos que han venido recibiendo los municipios. De acuerdo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en 2003 los municipios recibieron aproximadamente 5.2 millones de Euros en transferencias –en promedio, menos de 40.000 Euros por municipio–, aunque en la práctica con alta variación entre municipios. En 2004, recibieron aproximadamente €22.4 millones de Euros – €175.000 Euros en promedio. Para el año 2005 el Ejecutivo propone una cantidad de €26,7 millones de Plan Operativo Global - PROGESTION

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Euros, lo que corresponde al 4,5% de los ingresos fiscales. El aporte previsto de la cooperación finlandesa para FONIM equivaldría aproximadamente a €0.55 millones de Euros, en el año 2005. 4.4. Otros actores de importancia para el programa En primer lugar, cabe mencionar el Programa de Fortalecimiento al Desarrollo Rural y Reducción de la Pobreza en Boaco y Chontales –FOMEVIDAS, que ha sido formulado paralelamente al presente programa. Su contraparte principal es el Instituto de Desarrollo Rural (IDR). Este programa tiene tres objetivos: i) Incrementar los ingresos familiares de manera sostenible; por medio de aumento de la productividad y de la generación de empleo ii) Desarrollo y fortalecimiento del potencial humano iii) Apoyo a la capacidad institucional en el proceso de reducción de la pobreza rural. Ambos programas comparten la atención a la falta de participación ciudadana e infraestructura. Aunque FOMEVIDAS tiene un apoyo más hacia el ámbito rural, es una prioridad asegurar una buena coordinación entre ambos programas. No se prevén traslapes en los ámbitos de financiamiento, aunque en algunos aspectos, como por ejemplo infraestructura, ambos programas podrían financiar caminos. Sin embargo, dado la magnitud de las necesidades, no se prevé duplicidades en este ámbito. Dada la multiplicidad de actores externos, la estrategia de PROGESTION debe privilegiar la coordinación entre agencias y sobre todo entre las instituciones y contrapartes de los programas, incluyendo la coordinación en los espacios de dirección del programa, donde participarán INIFOM y las asociaciones de municipios, a partir de las tareas concretas previstas en la intervención. Merece especial atención la posibilidad de fortalecer el fondo semilla de COSUDE en Boaco para que atienda las iniciativas DEL y la coordinación con las acciones previstas por el programa FOMEVIDAS de la cooperación finlandesa para el sector rural. Los componentes propuestos por parte de PROGESTION pueden ajustarse en funcion de la demanda y la oferta de otros donantes y definirse en detalle durante la fase inicial del programa. Simultáneamente a la coordinación operativa, este programa propone una coordinación nacional para ir formando un solo programa de varios donantes, ya que este es el propósito del componente 4.

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5. OBJETIVOS DEL INTERVENCION

PROGRAMA

Y

ESTRATEGIA

DE

5.1. Objetivo de desarrollo Objetivo de desarrollo: La democracia local y el buen gobierno han sido fortalecidos, y las condiciones de vida de la población han sido mejoradas. El objetivo funciona como un “norte” para el programa, enfatizando que las intervenciones incluyen tanto los aspectos materiales de mejoramiento de infraestructura social y productiva como la promoción de la democracia. 5.2. Objetivos especificos por componentes El Programa contempla cuatro componentes con Propósitos específicos que apuntan a este objetivo de desarrollo, a saber: 1. 2. 3. 4.

Desarrollo Institucional de las 20 alcaldías de la quinta región Participación ciudadana y transparencia Promoción del desarrollo socioeconómico local Desarrollo de políticas nacionales en el campo de la descentralización

5.2.1. Componente 1 Componente 1: Desarrollo institucional de las 20 alcaldías de la quinta región

Propósito: Mejorada la capacidad de los 20 municipios de la quinta región en la prestación de servicios y la promoción

de un ambiente propicio al desarrollo económico local.

Justificación Las Alcaldías de los departamentos de la quinta región requieren apoyo directo para consolidar los procesos iniciados y hacerle frente a la aplicación de nuevas leyes, normas y procedimientos. Es importante estimular un apoyo, en función de sus demandas, complementario al que ofrece INIFOM (oferta estatal). El departamento, con el avance del Programa, adquiere una importancia estratégica en la cual los municipios deben cumplir un papel propositivo y dinámico, a fin de garantizar que los procesos iniciados en el ámbito municipal sean adecuadamente retomados en el ámbito departamental.

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Estrategia de intervención Se apoyará a tres actores de la siguiente manera: Subcomponente 1.1. Apoyo directo a las alcaldias 1.2. Apoyo a INIFOM 1.3. Apoyo a las Asociaciones Departamentales de Municipios

Ejecutores: 20 alcaldias de la V región

Modalidad de ejecución: Apoyo presupuestario para la implementación de los Planes de Fortalecimiento Institucional Municipal (PFIM) Delegación de Apoyo presupuestario y asistencia INIFOM en la V técnica para la implementación del región POA de la delegación Asociaciones Convenios de financiamiento para municipales implementar los POA´s departamentales institucionales de las asociaciones

Los municipios de la quinta región recibirán fondos del Programa que pueden utilizar para contratar asistencia técnica y capacitación de acuerdo a su propia demanda, definida en su Plan de Fortalecimiento Institucional Municipal (PFIM). Además, el programa trabajará desde dentro del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) para brindar asistencia técnica y capacitación en ámbitos de gestión municipal y mejoramiento de servicios. En este sentido no solamente se promueve una oferta estatal de asistencia técnica de INIFOM, sino el desarrollo de un mercado de servicios que responda a las demandas específicas de los municipios. Asimismo, se asignará apoyo a las Asociaciones Departamentales de Municipios.

Subcomponente 1: Apoyo directo a las Alcaldías Gestión municipal: - Normas de organización y control interno, incluyendo mejoramiento de los sistemas administrativos financieros, normas para adquisiciones y el marco legal. - Incremento de ingresos tributarios, en concepto de impuestos y tasas por servicios. - Avances y consolidación de procesos de planificación estratégica del desarrollo municipal en concordancia con la nueva Ley de Participación Ciudadana.

-

Desarrollo e implementación de herramientas de organización y gestión de RRHH.

Servicios: - Aumento en la calidad, cantidad y cobertura de los servicios públicos municipales. Análisis de posible prestación de servicios municipales vía tercerización y/o mancomunidades Desarrollo económico local: - Diseño y ejecución de acciones y estratégias de desarrollo económico local. - Fondos para preinversión del DEL (estudios de factibilidad, preinversión para infraestructura productiva). Nuevas competencias y marco legal: - la Aplicación de la Ley de Carrera Administratriva Municipal que ayuda a crear estabilidad laboral de los funcionarios e introducir un sistema de mérito en la contratación. - Las alcaldías asumen nuevas responsabilidades a raíz de la descentralización (ejemplo: educación, transporte, gestión ambiental).

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Subcomponente 2: Apoyo a la Delegacion V región del INIFOM -

-

Apoyo a implementación plan operativo de la Delegacion de INIFOM (se abre la oficina de Boaco durante el primer año de ejecución del programa) con énfasis en el mejoramiento de servicios y gestión municipal. Proceso ordenado e informado de Traspaso de Gobiernos Locales 2004. Fortalecimiento de la capacidad de INIFOM para involucrarse activamente en los procesos de descentralización y planificación departamental.

Subcomponente 3: Apoyo a las Asociaciones Departamentales de Municipios

-

Fortalecer el rol de las asociaciones para asesorar las alcaldías Asociaciones departamentales inciden efectivamente en la articulación de la planificación municipal y departamental con las políticas impulsadas por el gobierno central a través del ERCERP, el PND y la Estratégia Nacional de Descentralización.

5.2.2. Componente 2: Componente 2: Participación ciudadana y transparencia

Propósito: Los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han mejorado su capacidad de participación,

seguimiento y control en el municipio; y los gobiernos locales, por su parte, implementan mecanismos de transparencia y prácticas de gobierno abierto.

Justificación Con este componente, se busca estimular y facilitar el fortalecimiento de mecanismos existentes e impulsar nuevas modalidades que la sociedad civil de cada municipio vaya definiendo como las más idóneas para mejorar su rol de participar, dar seguimiento y ejercer la vigilancia ciudadana de la gestión municipal. Asimismo, es importante involucrar a todos los sectores del municipio, incluyendo el sector privado y el papel de los productores y ganaderos que en esa región son tan importantes y a la vez tan distantes de las problemáticas del desarrollo local. Cabe mencionar que hay un marco legal en Nicaragua que promueve la participación, tal como la Ley de Participación Ciudadana y la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, que permite el ejercicio ciudadano en el destino de su municipio, incluyendo la formulación de los planes estrágicos municipales (con persepctiva a largo plazo), los Planes de Inversión Municipal y los presupuestos anuales. Se trata de un menú de opciones de mecanismos que las organizaciones de la sociedad civil de cada municipio podrán ir desarrollando según su idiosincrasia y capacidad propia. Conforme a la experiencia desarrollada en los últimos años, se ha observado a los Comités de Desarrollo Municipal (CDM) como una buena practica de construcción de espacios de interacción entre la sociedad civil y los gobiernos municipales, junto a otros actores locales y representantes de entes del gobierno central que comparten objetivos de desarrollo local e iniciativas para mejorar la calidad de vida.

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La transparencia pública, se puede definir como un entorno de confianza y franqueza que se crea entre los agentes que administran la esfera de lo público, donde se da acceso a la información; las actividades y los procesos están claramente definidos, funcionando con responsabilidad; las instituciones abiertas al escrutinio publico y a la participación de la sociedad civil. Este concepto se basa en cuatro componentes que se complementan entre si: • • • •

Acceso a la información pública. Claridad en las competencias, reglas, procedimientos y normas. Practicas de sistemas de Rendición de cuentas. Participación y control ciudadano.

Un sistema de información es el conjunto de datos y registros de hechos, acciones y procesos generados, sistematizados y divulgados por la institución gubernamental, que responde a la orientación de su gestión política y administrativa. Es el elemento esencial para la transparencia y la rendición de cuentas que todo gobierno debe a la sociedad; y es condición indispensable para la participación ciudadana. Para que la información municipal sea útil a los usuarios, debe reunir las siguientes cualidades: relevante, oportuna, consistente, completa y comprensible. Rendición de Cuenta se define, como la obligación del funcionario público municipal de responder por una responsabilidad que le fuera conferida, lo que implica: i) Responder al derecho de pregunta que tiene el propietario de la responsabilidad otorgada. ii) La obligación de explicar y fundamentar las decisiones tomadas y las no tomadas en el ejercicio de su cargo. iii) Responder personalmente por lo actuado, incluso con su patrimonio personal por las acciones y decisiones tomadas. Sociedad civil (SC) es definida como el conjunto de organizaciones privadas que agrupan a individuos para promover sus intereses u objetivos comunes o asegurar el bien público en general. Estas organizaciones no tienen como su principal objetivo el poder gubernamental, ni el beneficio económico. Se diferencia del gobierno (instituciones públicas); partidos políticos y las empresas pero interactuando con todas ellas. La naturaleza y objetivos de estas organizaciones (de la SC), son diversos y reflejan las características y complejidad propias de la sociedad de la cual forman parte. Participación ciudadana, puede ser definida como el espacio que construyen los ciudadanos, al interactuar junto a sus autoridades para: incidir en la toma de decisiones de la agenda pública; ejercer un control de la ejecución de las medidas consensuadas y dar seguimiento a las actividades gubernamentales con el fin de contribuir al desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población. Existen cinco niveles de participación ciudadana en esferas del gobierno municipal: que van desde la 1) información, 2) consulta, 3) decisión, 4) vigilancia ciudadana y 5) cogestión.

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Estratégia de intervención Se ejecutará los fondos en siguiente manera: Subcomponente 2.1. Mecanismos de transparencia municipal 2.2. Mecanismos de participación ciudadana 2.3. Fortalecimiento de la sociedad civil 2.4. Apoyo al desarrollo de las contralorías sociales

Ejecutores: 20 alcaldias de la V región 20 alcaldías de la V región, mesas de consertación y CDM Sociedad civil organizada Sociedad civil organizada

Modalidad de ejecución: Fondos administrados por AMUB y ASOCHOM Fondos administrados por CODEBO y ASOCHOM Convenios de acompañamiento con la sociedad civil Convenios de acompañamiento con la sociedad civil

Los dos primeros sub-componentes, (1) Mecanismos de transparencia municipal y (2) Mecanismos de participación ciudadana, se propone implementarlos a través de los gobiernos municipales, por tratarse de iniciativas que permiten abrir las puertas del gobierno a la participación de la comunidad. Por lo tanto, los fondos de estos sub-componentes van a ser administrados por las asociaciones municipales. Los dos restantes sub-componentes, (3) Fortalecimiento de la sociedad civil y (4) apoyo al desarrollo de las auditorías sociales, se plantea ejecutarlos a través de las organizaciones de la sociedad civil con experiencias en este campo. Sub-componentes

Sub-componente 1: mecanismos de transparencia municipal. • • •

Sistemas de información municipal. Mecanismo de acceso publico a la información municipal. Mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión municipal a la comunidad.

Sub-componente 2: mecanismos de participación ciudadana. • • •

Fortalecimiento de los espacios de interacción para la participación ciudadana. Participación ciudadana en la planificación municipal. Facilitación de mecanismos de fiscalización y control social de la gestión municipal.

Sub-componente 3. Fortalecimiento de la sociedad civil.. • • •

Procesos de participación ciudadana para la construcción de ciudadanía. Apoyo a la organización de la sociedad civil para fortalecer su rol en el municipio. Sociedad civil interpela a candidatos a Alcaldes y Concejales

Sub-componente 4. Apoyo al desarrollo de las contralorías sociales.

• Capacitar a los ciudadanos para ejercer el control social a la gestión publica. • Entrenar a la sociedad civil para evaluar las rendiciones de cuenta del gobierno local. • Se registran prácticas de transparencia al interior de las OSC. Enfoque para implementación

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La estratégia de implementación que propone Progestión consiste en alentar prácticas de transparencia en la gestión y mecanismos de democracia participativa, en tres niveles que deben complementarse armónica y dinámicamente en: (i) dentro del gobierno municipal; (ii) en la sociedad civil; y (iii) en los espacios de interacción como los CDM o CDD. Gobierno municipal La intervención propuesta en estas tres dimensiones se fundamenta en el hecho de que existen reformas institucionales, de tipo organizacional y de estilo de gestión que el gobierno debe encarar a su interior, desde los cambios actitudinales en las autoridades (incluyendo a los nuevos Alcaldes y Concejales a ser electos este año) y en los funcionarios. Las reformas internas esenciales que el gobierno debe encarar para lograr una gestión más eficiente, transparente y participativa, además de lo señalado en el componente 2, están relacionadas a los resultados expuestos en el Componente 1 de Fortalecimiento institucional de las Municipalidades. La sociedad civil debe ser capacitada como actor local para poder participar con un rol activo, de fiscalización y de cooperación; de tal forma que se reduzcan los riesgos de una participación ciudadana con paternalismo estatal, foco de prácticas de clientelismo que es, a su vez, una forma de corrupción y negación de la esencia democrática de la participación ciudadana. Contralorías ciudadanas y presupuesto participativo. Creación y desarrollo de organizaciones voluntarias de ciudadanos en los 20 municipios para ejercer una acción de fiscalización y control social a la gestión municipal. Se trata de comisiones que se forman para investigar denuncias de casos de corrupción, mala utilización de recursos públicos, interpelaciones a las autoridades locales sobre el desempeño de sus funciones, entre otros. Se realiza este subcomponente con la sociedad civil organizada con experiencia en este campo. A través de las Contralorías Sociales o auditorías sociales se podrá monitorear y evaluar el avance que realicen los gobiernos municipales en el cumplimiento de lo previsto en otros componentes, como el caso de mecanismos de transparencia y de participación ciudadana. Los espacios de interacción son vehículo idóneo para impulsar la concertación y practicar la democracia a nivel local. En Nicaragua existe un avance en los últimos años dado por la organización de los Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) y más recientemente el Consejo de Desarrollo Departamental; los cuales deben ser potenciados y perfeccionados como el mecanismo por excelencia para impulsar el proceso de desarrollo local. En cuanto al impulso de mecanismos de transparencia en la gestión municipal el Gobierno municipal debe estimular prácticas de gobierno abierto a la participación, alentar el acceso público a la información sobre la gestión y como medio para reconquistar la confianza de los ciudadanos en las autoridades locales. El programa alienta el desarrollo de mecanismos de transparencia por parte de la Municipalidad, como son: i) desarrollo del sistema de información municipal interno y externo, ii) mecanismo de acceso público a la información municipal, iii) Sistema de rendición de cuentas a la comunidad. En cuanto a la participación ciudadana, el Programa Progestión propone utilizar como orientación básica los materiales producidos por el INIFOM sobre participación ciudadana en el Sistema de Planificación Municipal, el cual identifica como estructuras participativas para un trabajo conjunto y concertado entre sociedad civil, actores locales y gobierno municipal a:

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i) el Comité de Desarrollo Municipal, instancia multisectorial de funcionamiento permanente para cooperar con la Alcaldía y promover el control social a la gestión y a los recursos del municipio. ii) Mesas de Concertación y/o Comisiones de Trabajo, es una instancia más operativa, ya que trabaja por temas específicos y forma parte del CDM iii) Comité territorial, es la organización ciudadana constituida por barrios (urbano) o por comarca (rural). Es la base de la red social que puede ejercer incidencia o auditoria social a la gestión de la Alcaldía. 5.2.3 Componente 3:

Componente 3: Promocion del desarrollo económico local Propósito: Se ha mejorado la infraestructura social y productiva en los 153 municipios del país y, particularmente, en los 20 municipios de la quinta región, a través de experiencias de desarrollo económico local. Justificación El componente incluye tres tipos de acciones, todas ellas relacionadas con un mejor impacto de las inversiones en el ámbito municipal: i) ii) iii)

transferencias de fondos para inversiones a 153 municipios a través de la ley de transferencias; transferencias específicas para promoción del desarrollo económico local en los 20 municipios de la quinta región; apoyo para mejorar la capacidad de los proveedores de servicios en la zona de intervención.

El presente componente tiene tres justificaciones: 1. La necesidad de brindar infraestructura social y productiva en los municipios, tanto para aliviar como para reducir la pobreza en los municipios, justifica que el programa apoye el mecanismo de la ley de transferencia, con montos destinados para inversiones. Además, existirá un fondo específico para promover el desarrollo económico local. 2. Fortalecimiento de la institucionalidad nacional. Es importante armonizar el programa en función de mecanismos nacionales, tal como se encuentra en la Ley de Transferencias. 3. El énfasis particular en el desarrollo económico local se ve justificado por ser un tema desatendido por los actores locales, que en general dependen de iniciativas tradicionales de medianos y grandes productores. Con tales acciones se espera fortalecer la capacidad de los municipios para asumir el papel de promotores del desarrollo económico local y que estén en condiciones de propiciar condiciones favorables para el fomento de iniciativas económicas locales (ambiente propicio). Por otra parte, las acciones favorecen la competencia entre los proveedores más calificados de servicios para promover este tipo de acciones. Se preve que el programa en este área junto a la de otros donantes (Unión Europea, Alemania, Danida, entre otros) va a constituir un nuevo enfoque a promover la democratización de las Plan Operativo Global - PROGESTION

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oportunidades para el desarrollo a nivel de los municipios y departamental. Las lecciones aprendidas en este campo serán vitales para el futuro de este enfoque. Estrategia de intervención Cada subcomponente arriba mencionado tiene su estrategia particular para su ejecución: Subcomponente 3.1. Fondos para proyectos de inversión social y productiva en 153 municipios 3.2. Fondo de promoción de inversiones para el desarrollo económico local 3.3. Fortalecer a los proveedores de servicios para el DEL 3.4. Vigilancia social del funcionamiento del fondo y el impacto de los transferencias

Ejecutores: 153 municipios

Modalidad de ejecución: Fondos canalizados a municipios usando mecanismo de FONIM

los el

Municipios/Organizaciones Creación de un fondo de privadas/Cooperativas etc. desarrollo económico local (DEL) INIFOM

Convenios y contratos

CODEBO / CHONTALDES/ Sociedad civil organizado

Convenios de acompañamiento

Sub-componente 1: Fondos para inverciones en los 153 municipios a través del mecanismo de la Ley de Transferencias: Un aporte a FONIM para la implementación de los proyectos de inversión de infraestructura social, productiva básica y de fortalecimiento institucional municipal, cuya prioridad ha sido establecida en los planes de inversión municipal. En caso se presenten problemas en la puesta en práctica de la Ley de Transferencias durante la implementación del Programa, se pueden considerar opciones alternativas.

Sub-componente 2. Fondo de Desarrollo Económico Local para 20 municipios: En los años 1 y 2 del programa se establecerá una fase piloto en los 20 municipios de la quinta región, para la promoción de iniciativas de DEL. A partir del año 3 y considerando las lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones de la Evaluación de la mitad del período de la fase 1, se puede considerar el apoyo de iniciativas ajenas a estos municipios, como parte de un programa con otros donantes.

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¿Por qué –y qué es- un Fondo de Desarrollo Económico Local (DEL)? Las alcaldías financian tanto infraestructura productiva como social en el marco de sus competencias. Sin embargo, pocas alcaldías tienen dentro de su Plan de Desarrollo Municipal y su Plan de Inversión Municipal actividades que coayuden a estimular un ambiente propicio para actividades productivas. Las alcaldías solamente pueden estimular – no pueden, ni deben ejecutar- grandes proyectos productivos. La intención con el Fondo de Desarrollo Económico Local (DEL) es promover acciones conjuntas entre alcaldías y organizaciones privadas en ámbitos, tales como infraestructura productiva, incluyendo mercados, información sobre mercados, estudios sobre facilidades de procesamiento, ferias locales y exposiciones, gestión ambiental, incluyendo turismo sostenible de pequeña escala, estudios y diagnósticos que pueden explorar el potencial productivo del munciipios y la tercerización de servicios municipales en ámbitos donde la municipalidad no puede realizar un servicio. Todos los aspectos son áreas donde el municipio ya puede utilizar los fondos de la Transferencia Municipal, no obstante al tener un fondo directamente destinado a promover ideas en estos ámbitos como alianzas público-privado, se espera poder prestar más atención al desarrollo económico local y de esta manera complementar a otras acciones de la cooperación finlandesa en la zona (como el Programa FOMEVIDAS para el sector rural).

Al inicio del programa se establecerá un punto de partida para determinar el tipo de proyectos existentes en las carteras identificados por los municipios para sus Planes de Inversión Municipal y establecer una tipología inicial que permita definir criterios mínimos de operación por parte de INIFOM. Asimismo, se prevé –y así ha sido indicado en su POA- realizar un seguimiento de las inversiones que harán los municipios via transferencias, como parte de sus tareas para 2005. El Programa contribuirá al fortalecimiento regional del INIFOM, a través del componente 1 de fortalecimiento institucional para desarrollar estas capacidades adicionales. Para el desembolso de los fondos para el DEL, los gobiernos municipales y las asociaciones de municipios departamentales presentarán sus propuestas seleccionadas sobre la base de las prioridades establecidas en los Comités de Desarrollo Municipal y con el consenso de todos los actores del territorio. Los actores presentarán las solicitudes al Asesor Local, a cargo del tema de desarrollo económico local que comprobará si las propuestas están en concordancia con las prioridades del Consejo de Desarrollo Municipal (o Departamental) y remitirá posteriormente la solicitud al respectivo Consejo Ejecutivo Departamental del Programa, que aprueba las solicitudes. El programa financiará la cartera presentada como prioridad (ellos mismos deciden sus prioridades en el territorio, considerando los techos indicativos disponibles para estos). Se dará preferencia a solicitudes que incluyan propuestas en beneficio de varios municipios.

Sub-componente 3. Fortalecer a los proveedores locales. El espíritu del programa es fortalecer las capacidades locales y contribuir a su calificación, dinamizando el mercado de servicios para la gestión local. Durante la Fase 1, años 1 y 2 del programa, Progestión levantará un inventario de la oferta de instituciones y organizaciones existentes en la zona de intervención particularmente y en el ámbito nacional (si se considera pertinente) que trabajan con los municipios en fortalecimiento institucional e iniciativas locales. Sobre la base de la realidad observada, se lanzará una convocatoria a través del INIFOM para que los proveedores locales de servicios puedan acceder a oportunidades de asistencia y capacitación en el interior del país o a becas para conocer experiencias en el exterior.

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Criterios de elegibilidad de inversiones. Para implementar las acciones de desarrollo es necesario que las propuestas cumplan con algunos criterios de elegibilidad, por ejemplo: Un aspecto de especial atención del programa es el medio ambiente y el establecimiento de una estrategia sostenible y competitiva. En el plano social, son temas relevantes el logro de la equidad y la participación, en función de lo cual tiene mucho valor la planificación participativa como método de promoción del desarrollo, en esta estrategia los sectores sociales y económicos organizados a nivel municipal, tienen un papel efectivo en la elaboración y ejecución de los planes y programas específicos de PROGESTION. En este contexto, los proyectos del programa se constituyen en instancias para incentivar a que las comunidades y otros entes privados sean los actores de su propio desarrollo y no simples receptores de recursos y ayudas. En resumen podemos decir que muchas de las acciones estarán diseñadas para fortalecer el desarrollo descentralizado, que el medio ambiente constituye un eje transversal del programa, que la participación además de ser un elemento importante es un medio y un objetivo estratégico, que de ninguna manera las acciones se orientarán hacia el hombre como jefe de hogar sino que el enfoque de género será considerado en todas las acciones. Son líneas centrales de la estrategia los impactos de largo plazo y la sostenibilidad fundamentada en la sostenibilidad ambiental y en la sostenibilidad social que es la que crea las condiciones para que PROGESTION sea un programa de desarrollo social y económico en una sociedad equitativa y esperamos que el programa propicie el establecimiento de un diálogo de aprendizaje mutuo. Equidad y participación: Un proceso sostenible no puede ser impuesto, sino que debe surgir de los propios actores locales. Por medio de los mecanismos de participación.

La ampliación de la participación es condición esencial para el logro de la equidad, las mujeres, los jóvenes, los ancianos, las poblaciones indígenas deben tener representación con el propósito de que puedan apropiarse del programa y no convertirse en simples beneficiarios de la ayuda. Cuando hablamos de participación no hablamos de una modalidad de convencimiento para que la población acepte y se integre subordinadamente a un PROGRAMA pre-elaborado, por el contrario lo que se pretende es que la población tenga un espacio donde pueda participar en la toma de decisiones y tener acceso a los mecanismos del poder. El concepto de participación incorpora también la idea de tener roles concretos en la ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones. La participación debe asegurarse por medio de organizaciones comunitarias, aumentando las posibilidades de alcanzar la autogestión para que las acciones sean consistentes y coherentes con los intereses comunitarios.

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La promoción de la participación tiene tres objetivos: 1. Compromisos para el desarrollo: La integración de la comunidad al proceso de gestión y desarrollo de las acciones, debe generar un fuerte compromiso con PROGESTION en lo referente al apoyo del esfuerzo colectivo para un mejor desempeño y la sostenibilidad a largo plazo. Este es el logro de la comunidad y el auto convencimiento de que las actividades planificadas son posibles. 2. Capacitación de los actores locales: La participación de la comunidad es educativa, cuando se participa en las discusiones se tiene acceso a conocimientos a diferentes puntos de vista, se adquiere capacidad para decidir sus prioridades. 3. Capacitación de los técnicos de progestión/INIFOM: Los técnicos pueden comprender mejor las percepciones y prejuicios. La participación consiste en la búsqueda de una efectiva integración de la población en la toma de decisiones, tanto en el carácter y propósitos de las actividades como en la relación con la implementación de las acciones. La participación trata de que la población pueda tener poder de decisión desde la fase inicial hasta el término. Para finalizar este tema podemos afirmar que sin la participación de la población en la gestión y ejecución de los proyectos no se pueden lograr los alcances previstos por eso consideramos que en PROGESTION la participación no sólo es un objetivo a lograr, si no también una condición indispensable para una buena ejecución. El enfoque de género: La participación ciudadana siempre estará incompleta si no se cuenta con el compromiso de todos los componentes de la sociedad, especialmente las mujeres. Para que esto sea posible se requiere un cambio de mentalidad y actitud de los hombres y de las mujeres. Los hombres deben aceptar y procurar la participación de las mujeres en igualdad de condiciones y bajo nuevas formas, además para que esto sea posible deben tener la voluntad y disposición de asumir algunos roles que antes estaban reservados exclusivamente a las mujeres, tales como: cuidar niños, limpiar, cocinar, etc. Las mujeres por su parte deben tener mayor conciencia sobre sus derechos y deberes, se deben integrar a las iniciativas de desarrollo y capacitaciones junto a los hombres, para facilitar esto PROGESTION tratará de aplicar metodologías que permitan la participación de las mujeres que no disponen de tanto tiempo por sus responsabilidades domésticas. El logro de estos cambios de óptica y de conducta con el propósito de alcanzar una mayor equidad social, es uno de los principales elementos en el diseño del marco de referencia de PROGESTION.

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El enfoque de estratos de edad: Un enfoque de desarrollo sostenible debe identificar las acciones más eficientes que se puedan realizar con la población de los distintos estratos de edad. Las familias en general, además de las relaciones de género, están mediatizadas por las relaciones dependientes de los ciclos de vida de los grupos domésticos, en los cuales se pueden identificar cuatro estratos principales: 1. 2. 3. 4.

Infantes y niños menores de 18años. Adolescentes y adultos jóvenes, entre 18 y 30 años. Adultos entre 30 y 60 años. En edad de retiro, mayores de 60 años.

Cada uno de estos estratos tiene necesidades y potencialidades diferentes, que no deben ser ignoradas al momento de identificar las prioridades y los agentes. El enfoque etario debe ser complementado con el enfoque de genero, considerando que en cada estrato de edad hay hombres y mujeres, con distintas expectativas y responsabilidades, veamos un ejemplo, los hombres entre 30 y 60 años son los que más emigran para buscar el sustento familiar, entonces progresivamente las mujeres tienen que encargarse de la producción directa, del comercio, de la pequeña ganadería, etc, por lo tanto esta situación debe ser un indicador para la planificación de las acciones. Productividad: Una de las posibles acciones que se ha identificado en el componente de Desarrollo Económico Local es la capacitación de pequeños productores para insertarlos en el mercado internacional, porque cuando somos más productivos obtenemos mayores ingresos y podemos mejorar nuestras condiciones de vida. PROGESTION tiene disposición de apoyar iniciativas tendientes a mejorar la productividad, a través de mejoras en los métodos de cultivo y en la introducción de nuevas tecnologías, porque de esta manera se están proveyendo elementos para la sostenibilidad y se está disminuyendo la presión sobre aquellas áreas que aún tienen bosques. Por lo tanto la tarea de los actores locales es incrementar la productividad con tecnologías que contemplen el menor uso de agroquímicos y un mayor respeto a los recursos de bosques, suelos y agua. Competitividad: Una de las bases de la nueva concepción del desarrollo es la integración de los actores a las condiciones del mundo real competitivo. El incremento de la competitividad, constituye un elemento estratégico de las políticas de PROGESTION considerando que muchos mejoramientos productivos pueden ser contrarrestados en la fase de comercialización debido a imperfecciones del sistema de intermediación y al desconocimiento de algunos productores sobre los mecanismos del mercado. En esta área reside la búsqueda de la competitividad por parte de PROGESTION. No basta producir más y mejor, sino que los productores tienen que conocer y dominar los mecanismos

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del mercado, sin que esto signifique que ellos deben transformarse en comerciantes sino que es apremiante una mejor vinculación entre los productores y el comercio, por tal motivo es necesario establecer mecanismos específicos de capacitación. Entonces una propuesta posible es: Capacitar a los productores sobre procesos de comercialización y otros temas, brindarles información de precios y de ser posible crear estructuras de comercialización locales, de acuerdo con los criterios y las formas que los mismos actores encuentren convenientes. Sostenibilidad ambiental: Un proceso sostenible debe ser estructurado sobre el principio de la sostenibilidad. PROGESTION considera que el principio de sostenibilidad ambiental no debe reducirse a iniciativas aisladas, sino que las iniciativas deben integrarse a los objetivos del programa, de tal forma que cada acción debe contener elementos de sostenibilidad ambiental. Consideramos que los técnicos y los actores deben relacionarse con los centros de investigación y los ministerios por su parte deben brindar información acerca de las nuevas tecnologías, porque la sostenibilidad es un asunto de todos y no debe ser considerado como un elemento complementario sino como un componente central e importante sobre el cual debe rotar el diseño del programa PROGESTION. 5.2.4. Componente 4: Componente 4: Desarrollo de las políticas nacionales en el campo de la descentralización

Propósito: Se ha contribuido a la formulación e implementación de una estrategia nacional de descentralización y su correspondiente plan de financiamiento, incluyendo contribuciones de cooperación. Justificación La ERCERP y el recién publicado borrador de Plan Nacional de Desarrollo destacan la necesidad de una Estrategia Nacional de Descentralización que defina los pasos para implementar la política. La voluntad expresada, al más alto nivel del gobierno, de establecer este vínculo entre políticas y –desde este nivel– asegurar el ordenamiento de competencias de los distintos niveles brindaría coherencia a todas las acciones del Programa. Por otra parte, es necesario coordinar mejor las acciones de todos los donantes. Para ello, la SECEP tiene un importante papel que desempeñar. Las acciones de SECEP son coordinadas con la Comisión Sectorial de Descentralización e INIFOM, que tienen la misión de aportar a la Política y Estrategia Nacional de Descentralización y Desarrollo Local, así como promover un apoyo programático de los donantes.

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Estrategia de intervención Subcomponente 4.1. Formulación y concertación de estratégia de descentralización y desarrollo local / SWAp 4.2. Creación y difución de la línea de base 4.3. Fondo de asistencia técnica en apoyo al programa sectorial / SWAp

Ejecutores: SECEP

Modalidad de ejecución: Convenio con SECEP

Red de desarrollo local / Convenio de seguimiento INIFOM Definidos por la embajada “Fondo de la Embajada” en la coordinación con la sub-mesa sectorial

Sub-componente 1: Apoyo a la SECEP para la formulación de un programa sectorial para el sector de descentralización y desarrollo local Financiamiento a la SECEP para la elaboración y concertación de la estrategia de descentralización y desarrollo local, y para otras actividades bajo la responsabilidad de la SECEP que apuntan hacia un programa sectorial en coordinación con APDEL. Sub-componente 2: Línea de base y estudio de heterogeneidad Línea de base se analiza en capítulo de monitoreo y seguimiento. Sub-componente 3: Fondo de la Embajada para promover un programa sectorial en el sector de descentralización y desarrollo local Asignar fondos para estudios conjuntos/consultorías para la armonización de la cooperación internacional en el tema de descentralización y desarrollo local y para el desarrollo un programa sectorial. La estrategia tendrá como base el establecimiento de una sólida coordinación entre donantes claves. Donantes (Danida y PNUD/UNCDF) brindan asistencia técnica a la SECEP y el programa APDEL apoya a la SECEP en la formulación de una estrategia nacional de descentralización. Apoyo al desarrollo de un Programa Sectorial de Descentralización A nivel político (es decir fuera de la asesoría técnica a INIFOM), la Embajada de Finlandia participará activamente en la submesa de descentralización, y se espera profundizar esta colaboración. En concreto, a raíz de la posición conjunta de los donantes y financiadores ante el Grupo Consultivo, se espera acordar los pasos para el desarrollo de un apoyo programático en diálogo con la submesa de descentralización a cargo del Gobierno. La Embajada de Finlandia participará en el ámbito político en este grupo. Asimismo, la embajada asignará fondos del programa finlandés para: i) una bolsa común de los fondos para consultorías o, como alternativa ii) el financiamiento de consultorías sobre temas de interés específicos Plan Operativo Global - PROGESTION

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identificados en la posición conjunta de los donantes, incluyendo auditorías y misiones compartidas.

5.4. Diferencias esenciales entre el documento del programa y plan operativo global (POG) El único cambio sustancial que se propone al documento del programa, es la adaptación de la zona de intervención para algunos componentes. En el documento del programa se propone como zona de intervención los 16 municipios de Boaco y Chontales. Sin embargo hay actividades que son ejecutados a traves de INIFOM de la quinta región y su zona de intervención, además de los 16 municipios de Boaco y Chontales, incluye los 4 municipios de Zelaya Central (Ayote, Rama, Nueva Guinea y Muelle de los Bueyes). Para fortalecer la institucionalidad de la implementación se propone que las actividades ejecutadas a traves de INIFOM (componente 1, sub-componentes 3.2 y 3.3) sean coherentes territorialmente con la zona de intervención de INIFOM región quinta.

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6. SUPUESTOS Y RIESGOS 6.1

Condiciones que deben cumplirse para la contribución al FONIM

La contribución de la cooperación finlandesa al mecanismo de la ley de transferencias deberá estar condicionada a la aprobación de medidas fundamentales para consolidar el proceso de descentralización en Nicaragua. Las condiciones del apoyo finlandés a la Ley de Transferencias deberán ser evaluadas durante el primer año de implementación del Programa. Hasta este momento, en coordinación con DANIDA se han establecido las condiciones siguientes. La Ley de Transferencias, su correspondiente reglamentación e implementación, incluyendo la creación de un mecanismo único para las transferencias, debe ser acompañada de un análisis continuo, por parte de todos los interesados (gobierno, municipalidades, donantes). Por eso, el Programa establece las siguientes condiciones previas específicamente relacionadas con dicha ley: •

•

•

•

La aceptación, por parte del gobierno de Nicaragua, de que la contribución de la cooperación finlandesa a través de la Ley de Transferencias es adicional a los fondos nacionales de Nicaragua, pues se exige que el gobierno de Nicaragua cumpla con la asignación del porcentaje fijado por la misma Ley (4% de los ingresos corrientes del fisco en 2004 que se incrementará anualmente, de acuerdo a lo definido por ley). La Embajada de Finlandia evaluará si el Gobierno ha cumplido con esta meta. En caso contrario4, se estimará cuál será la asignación – o el mecanismo alternativo que aplicará la cooperación finlandesa en estrecha coordinación con los demás donantes, que tienen previsto o consideran aportar al mecanismo (Danida, UNCDF). Establecer un compromiso con el gobierno de Nicaragua, según el cual las revisiones anuales del Gobierno sobre el funcionamiento de la Ley de Transferencias abarcan un estudio del efecto e impacto de las inversiones municipales y servicios en cuanto la erradicación de la pobreza. Además, a modo suplementario, este tipo de análisis puede ser abordado por los acuerdos y revisiones conjuntas de los donantes. Después de dos años, debe realizarse una evaluación más a fondo, valorando el impacto en cuanto al combate a la pobreza y temas transversales, como género, el tema indígena y la participación ciudadana en la planificación municipal. Establecer un compromiso gubernamental de estudiar y, si fuese necesario, ajustar los mecanismos operativos tendientes a asegurar que las transferencias a las municipalidades pueden ser un componente de un futuro apoyo programático (enfoque sectorial). Esto incluye la formalización de acuerdos con los donantes para que estos sigan los mecanismos estipulados por la Ley de Transferencias. Establecer un compromiso, por parte de la Comisión de Transferencias, de cumplir con el Artículo 22 de la Ley de Transferencias, que dispone la realización de auditorías externas coordinadamente entre la Contraloría General de la República (CGR) y los donantes, u otras auditorías externas realizadas por auditores independientes reconocidos por la CGR. Este compromiso deberá asumirse antes de transferir los fondos de la cooperación finlandesa a través del mecanismo de la ley.

4

En la propuesta para el Presupuesto para el 2004, está inscrito un monto equivalente a 4%, o sea un cumplimiento con la Ley.

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•

Debe establecerse un acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para asegurar que los fondos de la cooperación finlandesa sean únicamente para inversiones.

Todas las precondiciones serán valoradas durante la fase inicial del programa, en estrecha coordinación con otros donantes, y en consulta con la Comisión de Transferencias. En principio Finlandia aportará al mecanismo a partir del segundo semestre de 2005 si se cumplen las precondiciones. En caso de no cumplirse, la cooperación finlandesa puede decidir destinar los fondos para otros propósitos, tales como 1) más fondos transferidos directos a municipios específicos en Boaco, Chontales y Zelaya Central para capacitación y asistencia técnica. 2) El Fondo de Desarrollo Económico Local en Boaco, Chontales y Zelaya Central. 3) O reservarlos para otros propósitos, a definirse en un Programa Sectorial de Descentralización. 6.2. Otros supuestos y riesgos Aunque de manera más específica, el marco lógico incluye supuestos y riesgos definidos en función de cada resultado, en base al objetivo general de desarrollo y de los propósitos se han identificado los supuestos y riesgos que se plantean a continuación. Supuestos: • Existe un clima de estabilidad política que permite al Gobierno Nacional avanzar en la formulación e implementación de su programa (PND, ERCERP II). • Las autoridades municipales demuestran voluntad política para implementar las reformas y cambios necesarios para lograr el desarrollo y fortalecimiento de sus capacidades institucionales. • Los gobiernos municipales acceden a innovar en nuevas prácticas transparentes de gobierno. • Las organizaciones de la sociedad civil asumen un rol dinámico en los espacios de participación. • Los agentes locales del desarrollo económico aceptan el desafío de emprender acciones en favor del desarrollo socio económico de los municipios. • El gobierno central asume un liderazgo en el proceso de descentralización y desarrollo del país, tomando en cuenta a los actores departamentales y municipales. Riesgos: • Las periódicas y recurrentes crisis de gobernabilidad podrían inviabilizar las posibilidades de gestión del Poder Ejecutivo, impidiendo el desarrollo e implementación de un Programa coherente de Gobierno. Este riesgo se encuentra fuera de cualquier posibilidad de manejo o superación por el Programa. • El cambio de autoridades podría afectar la estabilidad del personal de las instituciones públicas (INIFOM/SECEP/CSD/Alcaldías municipales) de contraparte del Programa, con la consiguiente pérdida de memoria orgánica y de capacidades de gestión institucional. La mitigación será la implementación de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Municipal en el período que abarca el programa. • El marco institucional del INIFOM puede volverse de difícil sostenimiento en el mediano plazo al no ejercer adecuadamente sus competencias operativas y administrar una baja capacidad de interlocución con los actores, por el carácter jurídico de que está investido. La mitigación consiste, por una parte, en negociaciones conjuntas entre donantes e INIFOM para asegurar estabilidad. Asimismo, la flexibilidad del programa que permite trabajar con otras instituciones, y de manera directa con alcaldías y asociaciones de municipios. Plan Operativo Global - PROGESTION

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• Falta de claridez en los roles de las instituciones públicas (duplicidad) y asignación competente de los recursos a estas instituciones. • La puesta en marcha de la Ley de Transferencias podría enfrentar limitaciones de tipo administrativo, técnico o de liquidez en los recursos del Estado. Si se estimara necesario, podría considerarse brindar un apoyo al Ministerio de Hacienda para el cumplimiento de su tarea. • Puede manifestarse, en la población, una apatía para una efectiva participación ante la falta de cumplimiento de las promesas del gobierno y la escasez de recursos para la atención a sus demandas. Se espera mitigar este riesgo con un apoyo a las organizaciones de la sociedad civil, a fin de promover vínculos entre las alcaldías y la población • Los procesos de desarrollo económico local no generen el impacto deseado para mejorar la calidad de vida de la población. Este riesgo puede mitigarse asegurando la participación ciudadana en todo el ciclo del programa, porque de esta manera la misma población puede estimar los efectos objetivamente.

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7. COMPATIBILIDAD Y SOSTENIBILIDAD 7.1. Compatibilidad con las metas estratégicas de la cooperación finlandesa El programa se desarrolla en concordancia con los nuevos enfoques de la cooperación finlandesa y se enmarca en el ambiente de la política a través de la cual se pretende: i) ubicar la intervención en función de la ERCERP ii) contribuir activamente a desarrollar un enfoque de apoyo programático sectorial en el campo de la descentralización en función de la demanda gubernamental iii) establecer una cooperación más estrecha con otros actores internacionales (incluyendo a otros donantes y financiadores en el campo de la descentralización). Los Propósitos del Programa son compatibles con los de la cooperación finlandesa, que enfatizan el combate a la pobreza, el fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad, la equidad de género, la protección del medio ambiente, la apropiación de las acciones que apoyan los actores locales, lo cual contribuye a la sostenibilidad de los resultados alcanzados. Concordancia con ERCERP y Plan de Desarrollo Nacional Como se ha indicado anteriormente, ya existen planteamientos concretos sobre las prioridades para la descentralización como eje transversal del ERCERP. Cabe señalarse que el Plan de Desarrollo incluye asimismo una referencia explícita a la necesidad de formular de una Estrategia Nacional de Descentralización. La democratización nacional y local. Un hilo conductor en los ámbitos nacional y local es estimular el involucramiento de la población en la priorización de demandas y en el control social del desempeño de los gobiernos locales. Los instrumentos principales para promover la democratización y participación ciudadana localmente son: 1) que los ciudadanos expresen sus demandas en el proceso de planificación, y que se prioricen estas demandas de manera democrática. Los pasos hacia una planificación sistemática y democrática son apoyados a través de INIFOM y organizaciones de la sociedad civil. 2) La existencia de estructuras para el desarrollo municipal, que incluyen a distintos actores del sector privado, la sociedad civil y organizaciones internacionales, y que coadyuvan a un diálogo permanente (y democrático) sobre el uso de recursos locales. El Programa apoya el uso y consolidación de ambos instrumentos. El componente 2 sobre participación ciudadana y transparencia atenderá estos elementos, asimismo que la asesoría técnica internacional enfocará explícitamente en el tema Participación Ciudadana. Apropiación del programa: El programa se concentra en promover que las mismas contrapartes sean protagonistas del programa. El Programa se dirigirá hacia apoyo financiero a la implementación de los planes operativos de INIFOM, SECEP y sociedad civil, poniendo énfasis en que los resultados señalados en el programa formen parte de las prioridades de estas instituciones. INIFOM cumplirá un papel especial, ya que la asesoría técnica principal sería brindada a esta institución. Asimismo, se espera que las alcaldías –al recibir fondos y contratar a proveedores de servicios según su demanda– se apropien del programa. Los criterios de equidad de género son una parte sustancial del programa. El enfoque de género se incorpora de una manera operativa considerando los siguientes elementos: 1) Los Plan Operativo Global - PROGESTION

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procesos de planificación deben incluir levantamiento de demandas de grupos comarcales de mujeres. 2) Los indicadores de género deben ser incorporados en los proyectos de inversión, así como en los planes estratégicos y operativos de las contrapartes, siendo un factor constante en el seguimiento de resultados. Se considera que el apoyo a nivel nacional tiene como intención promover acciones más coordinadas, más ordenadas, evitando traslapes entre competencias nacionales, departamentales y locales. En este sentido, promueve un uso más eficiente de los recursos nacionales y del gobierno para atender a las demandas de la población. Asimismo, la inversión a nivel local en infraestructura social y productiva tiene como propósito dar un impulso al desarrollo social y económico, siempre en base a los recursos ya existentes. En este sentido no son fondos de un tamaño que crea depedencia de la cooperación, sino contribuyen a iniciar procesos que sean asumidos por los propios actores, que además son varios: asociaciones departamentales de municipios, alcaldías, organizaciones de la sociedad civil. Con respecto a la capacidad institucional, los actuales recursos humanos y financieros de INIFOM a nivel de la región y de las municipalidades son bastante limitados, lo cual es una de las justificaciones para el apoyo. Por lo tanto, uno de los objetivos específicos del apoyo es el desarrollo de capacidades de INIFOM y específicamente la delegación quinta, y las municipalidades. En cuanto a los aspectos socio-culturales, cabe mencionar, que es la gente con escaso acceso a los recursos que es la más vulnerable a los problemas causados por la falta de infraestructura social y productiva. El proceso de desconcentración y descentralización acerca a los mecanismos de toma de decisiones a las personas vulnerables quienes, de esa manera, pueden mejorar sus posibilidades de influir en esas decisiones, lo cual contribuye a la democracia. 7.3. Sostenibilidad de las actividades del programa: El anclaje del programa en las propias instituciones participantes, contribuye a una mayor sostenibilidad institucional, y evita la dependencia de equipos estructurados fuera de las instituciones y fortalecerá las capacidades endógenas. El apoyo nacional a SECEP es relativamente pequeño y constituye un complemento al presupuesto nacional y contribuciones de otros donantes. En cuanto al INIFOM, también se trata de contribuciones finlandesas relativamente modestas. El tamaño de las oficinas departamentales de la delegación de la quinta región tiene que ser proporcional a sus funciones y a la capacidad presupuestaria de sostenerlas vía presupuesto nacional. 7.4. Coordinación y complementariedad con otras acciones de la Cooperación Finlandesa y de otros donantes La unidad técnica del programa establecerá una permanente coordinación con el programa FOMEVIDAS (la cooperación finlandesa para el área rural), en especial, y con los otros programas que intervienen en áreas similares en la quinta región, a fin de no duplicar esfuerzos y trabajar en una lógica de complementariedad y coherencia.

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8. MODALIDAD DE EJECUCION 8.1. Institucionalización de las actividades Al no contar con una unidad ejecutora, el programa toma como base los planes operativos anuales de las instituciones contrapartes, elaboradas por ellas. La institucionalización significa, en la práctica, que la asesoría técnica trabaja desde y dentro de las instalaciones de INIFOM y se basa en el Plan Operativo Anual de esta institución. En este sentido, el programa contará con asesoría técnica a INIFOM (local e internacional), y un oficial administrativo adscrito a INIFOM para atender las acciones relacionadas con organizaciones de la sociedad civil y otros aspectos estrictamente fuera del mandato de INIFOM. Otra parte del apoyo se institucionaliza en las alcaldías, con apoyo directo en función de sus planes operativos anuales (FONIM). Finalmente, también se apoya a la SECEP, los consejos departamentales de desarrollo y las asociaciones departamentales de municipios en función de sus planes. La desventaja de esta opción es, que el programa será menos visible; sin embargo se estima más necesario que se note la presencia del programa a través de su apoyo y no darle una “vida propia” como estructura paralela. Los dos primeros años quedarán todavía unas instancias del programa: el Consejo Ejecutivo Departamental y el Consejo Ejecutivo Nacional, pero se consideran necesarios estos elementos para asegurar coherencia en las acciones. Con esta modalidad de ejecución se obtiene: i) apoyo presupuestario a INIFOM (para la quinta región); ii) apoyo presupuestario a las alcaldías con alguna delimitación del uso de fondos en determinados rubros: a) fortalecimiento municipal, b) pre inversión para mejoramiento de servicios, c) pre inversión para DEL, iii) apoyo presupuestario al fondo de transferencias a los municipios. Por otra parte, se desarrollan acciones específicas, con apoyo desde organizaciones de la sociedad civil para la participación ciudadana y transparencia e inversiones de desarrollo económico local. Estos fondos son manejados por el equipo de asistencia técnica dentro de la estructura regional de INIFOM. iv) Apoyo a la SECEP, a los consejos departamentales de desarrollo y a las asociaciones departamentales de municipios en función de sus planes No obstante, el programa tiene como estrategia sumarse paulatinamente a otros esfuerzos del Gobierno y de otros donantes para la formulación de un apoyo programático a la descentralización. 8.2. Gerencia del programa Ámbito Nacional El Consejo Ejecutivo Nacional (CEN) es el cuerpo colegiado y máxima instancia para la toma de decisiones del programa. Su organización y funcionamiento se rige por un reglamento interno aprobado por la instancia misma (ANEXO 2). El Consejo Ejecutivo Nacional (CEN) estará compuesto por miembros provenientes de la SECEP y/o MINREX, INIFOM Central, Embajada de Finlandia, AMUB, ASOCHOM, Red

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de Desarrollo Local (como representante de la sociedad civil), AMUNIC y MHCP. INIFOM central funcionará como secretario técnico con voz, pero sin voto. Son observadores Asesor Técnico Principal, Representante de INIFOM V Región, APDEL y PAPFM (UNCDF). El CEN se reunirá 4 veces al año, más las reuniones extraordinarias que resultasen de las discusiones de aprobación y evaluaciones de los planes operativos y otros asuntos relacionados con la cooperación finlandesa. Las funciones del CEN: • •

Aprobar el plan operativo anual y presupuesto anual del programa Dar los lineamientos estratégicos del programa y considerar ajustes en la implementación y cambios en el presupuesto de ejecución. • Efectuar el seguimiento y monitoreo a la implementación del Programa, considerando las conclusiones y recomendaciones de las revisiones anuales. • Emitir resoluciones para contribuir a resolver problemas concernientes a los objetivos y ejecución del Programa en los departamentos, que no puedan ser resueltos por los CED. • Preparar las revisiones de mitad de período del programa, incluyendo la elaboración de términos de referencia, selección de los participantes nicaragüenses y comentarios sobre borradores de informes. Ámbito Departamental En el nivel departamental existirán dos Consejos Ejecutivos Departamentales (CED) los que estarán integrados por: • • • • •

Representante CODEBO, CHONTALDES 3 representantes de alcaldes (rotativo) del Departamento Un representante de la Embajada de Finlandia Un representante de la sociedad civil Asesor técnico principal (ATP)

El INIFOM V Región funcionará como secretario técnico con voz, pero sin voto. Adicionalmente, por voluntad y decisión mayoritaria de los miembros de cada consejo (nacional y departamentales), se podrá admitir la representación de otras entidades que puedan aportar a la conducción global del Programa, ya sea por ejecutar actividades no permanentes del Programa, o por sus roles y memoria institucional sobre el proceso. Un representante del Programa FOMEVIDAS tendrá el estatus de observador. El Consejo Ejecutivo Departamental (CED) se reunirá trimestralmente para aprobar los Planes Operativos Trimestrales y de manera extraordinaria a solicitud de sus miembros, para atender urgencias que pudieran surgir en el desarrollo del programa. Las funciones del CED. Plan Operativo Global - PROGESTION

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• • • • •

Ejercer la dirección estratégica del programa en el respectivo departamento Supervisar el desarrollo general del programa en el departamento, de acuerdo con las consideraciones estratégicas definidas Efectuar el seguimiento, monitoreo y evaluación de los procesos de implementación del Programa en el departamento, tomando en cuenta las recomendaciones de las revisiones anuales del programa Aprobar los Programas Operativos Trimestrales y recibir los informes de avances anuales y semestrales del programa (bajo el principio de no-objeción de la Embajada de Finlandia). Facilitar la realización de acciones dirigidas a articular las políticas y estrategias locales y regionales del gobierno a nivel local y regional

Asistencia Técnica y Unidad de Apoyo: El apoyo incluye asesoría técnica para la fase de arranque en referencia a planificación de administración financiera, informes y otras modalidades de administración que se consideran esenciales para la ejecución del Programa. Se brinda una asesoría a INIFOM en la quinta región, principalmente en los ámbitos de participación ciudadana y desarrollo económico local. Para los tres primeros años se contará con un asesor internacional, y otro asesor local que está a cargo de atender, entre otras responsabilidades, las solicitudes del desarrollo económico local. El asesor internacional tiene asignado 20% de su tiempo para actividades a nivel nacionales para asistir la Embajada de Finlandia en el seguimiento al apoyo a SECEP, el desarrollo de un programa sectorial, y asegurar una coherencia entre el trabajo en los ámbitos a nivel central y a nivel regional-local. La asignación global de fondos para AT en Progestión es menor de lo que fue en épocas anteriores de la cooperación finlandesa. Así, se espera en el año 2007 y 2008 poder sustituir un asesor permanente con visitas de supervisión, o un año financiado por Finlandia como parte de un apoyo de varios donantes. La asistencia técnica a INIFOM consistirá en lo siguiente: • Un asesor técnico internacional • Una oficial administrativa: • Un asesor administrativo internacional (6 meses) • Un asesor de desarrollo económico local • Una oficial de programa junior • Los expertos de corto plazo. Se ha identificado a la Escuela de Administración de Negocios para Graduados ESAN, una institución peruana que potencialmente puede proveer consultores de corto plaza de calidad. Durante 40 años ESAN ha formado líderes y desarrollado actividades de consultoría pública y corporativa e investigación, y cuenta con conocimientos en temas de competitividad, modernización y reforma del Estado, desarrollo de proyectos sociales, administración y negocios, formación de cuadros técnico-gerenciales comprometidos con el desarrollo local, regional y nacional. A partir del año 2000, ESAN ha atendido a más de 600 participantes provenientes de la región latinoamericana, con su programa de Gestión Municipal (PGM). Por ese razon se ha negociado con la Universidad Centroamericano (UCA) que los expertos de corto plazo participarían como docentes en la Maestría de ellos llamado “Desarrollo Local y Desentralización”, lo cual se implementa entre Octubre 2004 – Mayo 2006. Para este Maestría y para el uso de los técnicos de los municipios Plan Operativo Global - PROGESTION

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se va a públicar un libro de Federico Dejo (uno de los expertos) llama “Manual para la gestión integral del desarrollo local – Herramientas de gestión para el desarrollo sostenible”. La Embajada de Finlandia hace seguimiento político en cuanto: • •

Coordinación con otros donantes para desarrollar apoyo sectorial en el contexto del subgrupo de descentralización; Seguimiento a los mecanismos establecidos en la Ley de Transferencias.

Contabilidad

Los máximos ejecutivos de cada entidad ejecutora, así como las demás autoridades y técnicos, de acuerdo a leyes en la materia, serán responsables de la ejecución de los recursos del Programa, debiendo velar por el adecuado registro y contabilización de los gastos y por el archivo y la custodia apropiada de la documentación sustentatoria respectiva. Los procedimientos y principios de contabilidad aplicados se adhieren a las normas y los sistemas nacionales vigentes, según lo establecido por el MHCP. Un Manual administrativofinanciero fue preparado durante la fase inicial del Programa. No obstante, las entidades ejecutoras registran los gastos de acuerdo a según la estructura presupuestaria establecida en los respectivos documentos de descripción de componentes, con la finalidad de facilitar la comparación entre la ejecución física y financiera del Programa.

Auditoría Se espera realizar una auditoría de los primeros desembolsos hacia INIFOM después de un año de ejecución, o cuando lo desea la Embajada de Finlandia. La Embajada de Finlanda tendrá el derecho de posponer transferencias a INIFOM en caso que necesite información adicional y aclaratoria relacionada con las auditorías. Asimismo, se coordinará, y eventualmente co-financiará, auditorías con otros donantes en las alcaldías en los departamentos de Boaco, Chontales y Zelaya Central, y eventualmente en municipios selectos fuera de estos departamentos, ya que todos van a recibir fondos a través de la ley de transferencias. Una vez al año se realizará auditorías a las asociaciones departamentales de municipios, a los consejos de desarrollo departamental y a las organizaciones de la sociedad civil. La auditoría se contratará localmente con una firma de contadores de presentado por la Contraloría General de la República. Las auditorías INIFOM y por el Consejo Ejecutivo Nacional. Cabe mencionarse que todo momento, llevar a cabo auditorías especiales sin previo aviso. auditorías será deducido del presupuesto del programa.

la lista de oferentes serán revisadas por Finlandia podrá, en El costo de dichas

8.3. Plan de implementación. El programa empezó con la implementación de un plan operativo provisional (POP), la cual terminará al fin de año 2004. El objetivo del POP es establecer las condiciones básicas para la

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ejecución del programa. La preparación de actividades incluyen las modalidades de presentación de los informes y los planes de administración financiera. 8.4.

Modalidad de ejecución del componente desarrollo económico local (DEL)

Una característica importante de la propuesta de ejecución que ya fue presentada a los Comités Ejecutivos Departamentales de Boaco y Chontales, es su estructura que consiste en una serie ordenada de cuatro etapas, vinculadas lógicamente. Cada etapa está planteada para producir resultados concretos, tales como: Un grupo de datos, un plan anual consistente y coherente con el plan anual municipal y una serie de mecanismos y herramientas de implementación y evaluación. Se sugiere una propuesta de ejecución en una serie ordenada con el propósito de estimular una visión general de la situación lo que facilitará la planificación y la organización, además de asegurar la lógica y coherencia del análisis situacional. La modalidad de ejecución propuesta consta de cuatro fases que abarcan las principales actividades, desde las informaciones iniciales hasta la evaluación de resultados. Las cuatro fases se muestran en el siguiente gráfico.

FASE PREPARATORIA

PLAN ANUAL

IMPLEMENTACION DEL PLAN ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE RESULTADOS I.

FASE PREPARATORIA: Esta fase se refiere a todas las actividades necesarias que asegurarán las condiciones para realizar exitosamente la planificación y la implementación del 2005.

La fase preparatoria puede ser dividida en seis partes: Términos de referencia de los talleres en los cuales se identificarán las prioridades y se identificarán las capacidades de los oferentes, convocatorias y confirmación de asistencia a talleres, Talleres, Informes de talleres, Informe de identificación de prioridades y capacidades de los oferentes y presentación del documento a las instancias correspondientes.

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8.5.

Presupuesto

Planificación flexible El presupuesto abarca las actividades principales de cada subcomponente. No obstante, para asegurar la planificación flexible señalada en la estrategia de implementación, no se asignan en forma definitiva los fondos totales para todos los años. En cambio, el presupuesto está dividido en dos columnas: “fondos asignados”, que corresponden actividades ya definidas en general para los dos primeros años 2005-06 (salvo las inversiones que son para todo el período), y “asignaciones planificadas”, que corresponden a una proyección de las actividades en 2007-08. En la medida en que se desarrolle un apoyo programático conjunto de los donantes, podría surgir la necesidad de cambiar estas asignaciones proyectadas.

Cuadro: El presupuesto del Programa (contrapartida nicaragüense marcada en rojo) Presupuesto Presupuesto

Componentes y sub-componentes, asesoría tecnica y administración 0.1. Assistencia Técnica Internacional (ATI) Assistencia técnica (ATP, Asesor admin., corto

año 2004 (POP)

año 2005

Presupuesto Año 2006

Asignaciones planificadas años 2007-2008

Total

€ 954,195 652,800 253,395 48,000

plazo) Reembolsables Contingencias 0.2. Asistencia Técnica Local Asesor Local Expertos Locales

13,500 7,500 6,000 en

52,500

75,000 20,000 35,000 20,000 693,000

1.1. Asistencia técnica y capacitación para 20 municipios según su demanda (apoyo presupuestario para fortalecimiento institucional de los municipios)) 1.2. Apoyo a la descentralizacion de INIFOM en Boaco y Chontales (Apoyo presupuestario a INIFOM region V)) 1.3.1 Apoyo presupuestario para los POA´s de associaciones departamentales (AMUB,ASOCHOM) 1.3.2 Apoyo presupuestario para los POA´s de (CODEBO, CHONTALDES) 1.4. Fortalecimiento de Capacidad Institucional de INIFOM y producción de materiales Componente 2: Fortalecimiento de la participación ciudadana y transparencia en Boaco y Chontales 2.1. Mecanismos de transparencia municipal (fondos administrados por AMUB/ASOCHOM)). 2.2. Mecanismos de participación ciudadano (fondos administrados por CODEBO/CHONTALDES). 2.3. Fortalecimiento de Sociedad civil 2.4. Apoyo para el desarrollo de vigilancia ciudadana

0

260,000

260,000

42,000

219,000 134,000 30,000

219,000 141,000 30,000

30,000

30,000

4,500

20,000

20,000

29,000

112,000

112,000

8,000

20,000

20,000

0

36,000

36,000

21,000

20,000

20,000

0

36,000

36,000

1.Componente 1: Desarrollo Institutional municipios de Boaco y Chontales (años 1 y 2)

6,000

Plan Operativo Global - PROGESTION

75,000 20,000 35,000 20,000 700,000

96,500 260,000 32,500 80,000 24,000 100,000 40,000 80,000 1,184,500 2,630,000 (829,500) (1,960,000) (355,000) (670,000)

253,000

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Componente 3: Promocion de desarrollo económicol ocal 3.1. Apoyo al Fondo de Transferencias a los Municipios (FONIM) 3.2. Fondos para DEL asignados a 20 municipios en Boaco y Chontales 3.3. Fondos para fortalecimiento de los oferentes de servicios para DEL en Boaco y Chontales 3.4. Estudios y publicaciones relacionados al DEL 3.5. Seguimiento participativo del uso y el impacto de los fondos DEL Componente 4: Desarrollo de políticas de descentralisacion 4.1. SECEP 4.2. Línea de base y desarrollo de enfoque sectorial 4.3 Fondo de asistencia técnica en apoyo al SWAp ("Fondo de la Embajada") 5. Auditorías a municipalidades seleccionadas y otros costos 6. Administración del Programa y revisión de medio término 7. Contingencias 8. Total Finlandia 9. Fondos de Nicaragua 10. GRAN TOTAL

1,564.000

3,620.000

10,000 20,000

20,000

110,000

20,000 6,000 20,000

20,000

20,000

20,000

50,000

60,000

130,000

67,000

0

35,000

0

102,000

0 202,000

0 1,792,000 174,000 1,966,000

0 1,831,000 181,000 2,012,000

0 2,530,000 395,000 2925,000

190,805 7,500,000 750,000 8.250.000

16,000

8,000

1,020.000

1,020.000

550,000

550,000

400,000

400,000

60.000

60,000

10,000 46,000

8,000 24,000 24,000

202,000

Detalle de 1.2: Administración del Programa (fondos incluidos al apoyo presupuestario de INIFOM): Total Administración del Programa Año 2005 Año 2006 Oficial Administrativa 13,000 13,000 26,000 Materiales/equipos 32,000 32,000 64,000 10,000 10,000 20,000 Gastos Operativos 24,000 24,000 48,000 Gastos de oficina de Boaco 60,000 60,000 120,000 Auditorías 10,000 10,000 20,000 Total 149,000 149,000 298,000

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9. MONITOREO Y EVALUACION 9.1

Línea de base del programa

En la fase de inserción se formará una línea de base partiendo de la información generada por los distintos sistemas. Esta línea registrará la situación de las alcaldías en todos sus aspectos y del entorno municipal, a fin de establecer indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan evaluar los avances del Programa. Durante la fase inicial del programa se desarrollará un sistema completo de indicadores y sus respectivos medios de verificación asegurandse, conjuntamente con otros donantes, la inclusión de indicadores claves para objetivos y resultados. La línea de base de Progestión se compone de cuatro elementos independientes, siendo los siguientes: a) Sistema Integrado de Planificación, Monitoreo y Evaluación del INIFOM (SIPME) (componentes 1 y sub-componente 3.1) El desarrollo del sistema SIPME (Sistema Integrado de Planificación, Monitoreo y Evaluación del INIFOM) se rige a partir de los contenidos del documento metodológico del Sistema de Indicadores de Fortalecimiento Municipal, el cual surge a partir de la construcción colectiva de: i) un equipo de trabajo básico formado por funcionarios seleccionados por la División de Políticas y Evaluación del INIFOM. En el equipo se incluyeron delegados de dos delegaciones territoriales (en acompañamiento de la consultoría para el diseño y conceptualización del sistema), se identificaron los escenarios iniciales de discusión y se definieron las líneas de acción que guiaron el diseño del sistema. ii) un segundo equipo de dirección superior formado por los responsables de los diferentes departamentos de la división de Operaciones: Finanzas Municipales, Planificación, Servicios Municipales, Inversiones, Desarrollo organizacional, Director de la División de Políticas y Evaluación y Director de la División de Operaciones, quienes a partir del documento inicial, sugerido por el equipo base, ajustaron y definieron el alcance del sistema de indicadores. Este último se describe en el documento metodológico y en un instrumento de recolección de información o encuesta para aplicar en las municipalidades. Considerando estos dos equipos, se definió y construyó un sistema medible, parametrizable y modular a partir de una visión territorial. El Sistema de indicadores de fortalecimiento municipal se compone de indicadores de seis sectores: 1. Dimensión desempeño administración municipal (control interno, gestión de cobranza y gestión organizacional) 2. Gestión de proyectos (Instancias organizativa del ciclo del proyecto y normalización de procedimientos) 3. Planificación (planificación municipal, funcionamiento de instancias de participación para el sistema planificación municipal, agentes de desarrollo vinculados al sistema de planificación, documentos para la planificación municipal y sistema de información municipal)

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4. Servicios (públicos) municipales (rastro municipal, mercado municipal, cementerio municipal y recolección y disposición de desechos sólidos, registro de fierros, viveros, biblioteca) 5. Funcionamiento del concejo municipal 6. Dimensión finanzas e inversiones municipalidades El Instituto Nicaragüense de Estadísticas y Censos (INEC) introducirá la información básica existente de cada municipio en el software, según los indicadores del sistema. Luego cada municipio estará obligado en actualizar sus datos correspondientes en el sistema a través de INIFOM Central. Debilidades de SIPME La encuesta de SIPME está basada en respuestas SI o NO, o sea analiza mayormente la cantidad. En el formulario hay un lugar para observaciones y para mejores explicaciones pero existe una duda mayor de que las alcaldías rellenaran este espacio. Por lo tanto estudio de heterogeneidad complementará el cuestionario de SIPME con criterios de calidad para que el análisis sea mas profundo. b) Estudio de la heterogeneidad (componente 1) Al inicio del Programa se va a realizar el estudio de la heterogeneidad como parte de su línea de base para medir el impacto de las actividades financiadas las cuales tienen como objetivo el fortalecimiento municipal en los departamentos de Boaco, de Chontales y de los cuatro municipios de Zelaya Central. Los resultados del estudio serán una herramienta para que la delegación de INIFOM pueda identificar las necesidades y priorizar sus acciones de asistencia técnica a cada uno de los municipios. El área geográfica de este estudio cubre los municipios de los departamentos de Boaco, Chontales y Zelaya Central. El objetivo específico es elaborar una tipología de los municipios en el área de intervención que muestre la heterogeneidad de los mismos en términos de su capacidad de gestión municipal. Esto significa calificar cada municipio con ciertos criterios definidos sobre su capacidad de • • • • • • •

Dimensión desempeño administración municipal Gestión de proyectos Planificación Servicios (públicos) municipales Funcionamiento del concejo municipal Dimensión de las finanzas municipales inversiones municipales

Se usa como base la información disponible el sistema de calificación de la gestión municipal como lo que tiene INIFOM región quinta. Lo ideal sería que después de realizar el estudio, INIFOM región quinta pudiese usarlo como una herramienta interna para cumplir mejor su papel dando asistencia técnica y seguimiento de fortalecimiento institucional según las necesidades particulares de cada municipio y para

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finalmente analizar el grado de avance de cada municipio y el impacto que tendrá la asistencia técnica de INIFOM. Posteriormente, se utilizarán las variables estudiadas para interrelacionarlas con los datos del estudio sobre nivel de la pobreza en el municipio5. La hipótesis para relacionar estos datos es que la pobreza se disminuye como consecuencia del mejoramiento de gestión municipal participativa. c) Línea de Base de Participación Ciudadana en Gestión Municipal (componente 2) Para la línea de base del componente 2 se usará el estudio de “la Línea de Base de Participación Ciudadana en Gestión Municipal” la que será elaborada por la Red Nicaragüense por la democracia y el desarrollo local, en 43 municipios, y ofrecerá la información suficiente y necesaria para el programa Progestión. El programa usará los resultados del estudio de los municipios de San Lorenzo (Boaco) y de Juigalpa (Chontales) usando los dos municipios como representación de la situación actual de la participación ciudadana en gestión municipal en la quinta región. De la misma manera se van a realizar comparaciones con los resultados promedios del país. En este marco la Red Nicaragüense por la Democracia y Desarrollo Local decidió realizar el proyecto de participación ciudadana en la transmisión de gobiernos locales. Los resultados del proyecto van a actuar como un punto de partida/una línea de base para los nuevos gobiernos, incluyendo su firma de compromiso. El objetivo general del proyecto es: fortalecer la democracia participativa – representativa en el futuro y la gobernabilidad a través de la participación de la ciudadanía en el TGL 2004-2005. Los temas principales son: 1. el marco jurídico 2. la gestión municipal 3. la participación ciudadana. La información resultante será procesada por los miembros de los CDM y CDD y utilizada para ser analizada con las autoridades municipales, con los candidatos y electos. Posteriormente los resultados serán divulgados entre los ciudadanos y las autoridades por medios de comunicación, entregando los documentos para cada alcalde, divulgando un informe más popular en los espacios diferentes de la participación ciudadana (CDM, CDD, mesas de concertación, comarcales etc.) y organizando reuniones entre los ciudadanos y los representantes lideres en el nivel local d) Elaboración de una línea de base para los sub-componentes 3.2 y 3.3 INIFOM región quinta por medio de Progestión realizará la línea de base de los demás subcomponentes después de los primeros talleres realizados con los beneficiarios.

5

Los datos de la situación de la pobreza se tomará de los estudios realizados por parte de FOMEVIDAS

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e) Línea de base de la Comisión Sectorial para la Descentralización Los resultados esperados en el componente 4 del programa son los mismos del componente nacional de APDEL. Por eso se usarán los mismos indicadores para ambos programas que serán elaboradas por la CSD en coordinación con la submesa sectorial de descentralización y desarrollo local. Cabe mencionar que el monitoreo de este componente se hará conjuntamente con APDEL. 9.2. Sistema de Monitoreo y seguimiento

Este sistema se ha dividido en las siguientes partes: 9.2.1. Seguimiento de las actividades

La línea base (incluyendo el estudio de heterogeneidad), que registra la situación de las alcaldías en todos sus aspectos y del entorno municipal permitirá evaluar el grado de la implementación y los alcances de objetivos del Programa. El monitoreo y seguimiento del componente uno se basará en el sistema de seguimiento de INIFOM (SIPME) y la línea base elaborada por el programa. Una parte importante será el estudio de heterogeneidad que dará el punto de partida que servirá para que los técnicos de INIFOM V región realicen el seguimiento y monitoreo de los avances. El monitoreo y seguimiento del sub-componente 3.1 vinculado a las transferencias municipales se basará en cuanto el impacto al sistema de seguimiento de INIFOM (SIPME) y en cuanto el funcionamiento del FONIM a las evaluaciones e informes de la Comisión de Transferencias. Adicionalmente los municipios estan obligados a realizar auditorias integrales municipales para acceder a los fondos. 9.2.2. Monitoreo del impacto INIFOM se encuentra en el proceso de diseño del sistema de monitoreo de fortalecimiento municipal (SIPME) para todas las alcaldías del país. 9.2.3. Sistema de Informes Las contrapartes que reciben fondos del programa están obligadas a entregar informes narrativos semestrales e informes financieros trimestrales (INIFOM, SECEP, alcaldías, asociaciones de municipios y organizaciones de la sociedad civil) al asesor técnico internacional (ATP), presentándolos luego a los Comités Ejecutivos Departamentales y Comité Ejecutivo Nacional para su aprobación. El Asesor tiene a su cargo la tarea de compatibilizar los informes de las entidades ejecutoras. Estos instrumentos servirán como base para las revisiones anuales. Los informes narrativos deberán contener información sobre el avance logrado, el cumplimiento de indicadores y desviaciones mayores. Además, el informe anual deberá incluir las posibles propuestas para ajustar los contenidos y/o presupuestos de los componentes, de acuerdo con las recomendaciones de la revisión conjuntas.

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9.2.4. Evaluación Se realizará una Evaluación (revisión) de Medio Término durante el primer trimestre del 2006, para valorar los avances del programa, a fin de tomar decisiones sobre la asignación de los fondos para los años 2007 y 2008, y con la intención de valorar las posibilidades de asignaciones coordinadas con otros donantes. Al finalizar el programa, se realizará una evaluación sobre los logros y las lecciones aprendidas. El compromiso y la sostenibilidad financiera serán también asegurados con aportes de contrapartida (INIFOM) durante los primeros dos años. El programa tiene un diseño flexible, y la revisión de mitad del período evaluará si las actividades serán asumidas y continuadas por estas contrapartes. En caso de que INIFOM no cumpla con su papel de asistencia técnica y capacitación, por distintas razones, la evaluación de mitad de período decidirá asignar más fondos para asistencia técnica y capacitación, que se transferirían directamente a los municipios.

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10. Hacia un Programa Sectorial de Descentralización y Desarrollo Local 2007? La formulación e implementación del Programa con Enfoque Sectorial para la Descentralización del Estado Nicaragüense será una nueva metodología para que, liderados por el GONIC se trabaje de forma coordinada con la Asamblea Nacional y con la cooperación internacional, asignando más eficientemente los recursos. Se busca un mejoramiento de la cooperación hacia este eje transversal de desentralización y desarrollo local, pasar de la modalidad de apoyar (técnica y financieramente) a proyectos específicos presentados por instituciones del Estado Nicaragüense a apoyar un programa con enfoque sectorial que al estar integrado a los macro-objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, tendrá mayor impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de los nicaragüenses. El Programa con Enfoque Sectorial se convertirá en un marco común de planificación y gestión que conjugue el apoyo técnico y financiero a proyectos específicos y el apoyo presupuestario de parte de las Agencias de Cooperación.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2004-2008

POLITICA NACIONA L DE DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL

Programa con Enfoque Sectorial para la Descentralización del Estado Nicaragüense formulado Formulación de programa sectorial

Contenido del Documento Programa con Enfoque Sectorial para la Descentralización del Estado Nicaragüense 2005-2008 • • • • • •

Visión del Estado Nicaragüense Descentralizado al 2008 Política de Descentralización del Estado Nicaragüense (coherente con el PND 2004-2008). Estrategia de Descentralización Componentes del Programa y Resultados Específicos / Indicadores medibles y verificables. Presupuesto del Programa con fuentes de financiamiento comprometidos y en gestión. Sistema de Información, Seguimiento, Monitoreo, Evaluación del Programa y Rendición de Cuentas a la Sociedad Civil y a la Cooperación.

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Condiciones previas Las condiciones previas 6a la financiación del Programa con enfoque sectorial de forma conjunta entre el GONIC, la Asamblea Nacional, la Sociedad Civil y los Donantes son las siguientes: 1. Que se cuente con un Plan Nacional de Desarrollo debidamente consensuada entre el Poder Ejecutivo, la Asamblea Nacional, la Sociedad Civil y la Comunidad Cooperante. 2. Que se disponga de un programa que garantice un Marco Macroeconómico estable económica y financieramente. Acuerdos específicos con el FMI y con el BM. 3. Formulación, concertación y aprobación Descentralización y Desarrollo Local.

de

la

Estrategia

Nacional

de

6

Tomadas las dos primeras del documento Enfoque Sectorial para la Coordinación de la Cooperación Internacional, Gobierno de Nicaragua, Ministerio de Relaciones Exteriores- Secretaría de Relaciones Económicas y Cooperación. Documento para Segundo Taller sobre Coordinación de la Cooperación, 26 y 27 de junio del 2003.

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