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ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Índice
4. Colombia Humanitaria y su modelo de intervención 4.1
Presentación 1. El estudio de caso 2. El fenómeno de “La Niña” 2010 - 2011 2.1
Un país vulnerable a los desastres naturales
24
2
6
7
10 10
24
Marco general y modelo gerencial
4.1.1 Objetivos estratégicos y líneas de acción
25
4.1.2 La junta directiva
25
4.1.3 La gerencia
26
4.2
28
El modelo de operación
4.2.1 Coordinación interinstitucional y acompañamiento sectorial y territorial
30
4.2.2 Esquema descentralizado de manejo de los recursos por medio de gobernaciones, alcaldías y convenios con ministerios y entidades nacionales
34
4.2.3 Modelo de seguimiento y articulación con los organismos de control
35
4.2.4 Sistemas de información
37 38
2.2
El fenómeno de La Niña 2010 - 2011
11
4.3. Presupuesto y modelo financiero
2.3
Impacto sobre la población
12
4.3.1 Asuntos presupuestales
38
2.4
Daños y pérdidas
13
4.3.2 Modelo financiero centralizado, con uso de carteras colectivas y administración de una fiduciaria única
39
4.4. Intervenciones para dar sentido social y sostenibilidad a la estrategia
41
4.4.1 Una estrategia integral de acompañamiento social denominada “Común Unidad”
41
3. La respuesta del Estado colombiano
15
3.1
La declaratoria del estado de emergencia y las fases de la respuesta
16
4.4.2 Un portafolio de soluciones de vivienda temporal para ajustarse a las necesidades y condiciones específicas de las personas y comunidades afectadas
44
3.2
Los primeros mecanismos de coordinación y el registro de la población afectada
17
4.4.3 Reactivación económica para acompañar la rehabilitación productiva de las comunidades
45
3.2.1 La sala de estrategia
17
4.5
46
3.2.2 El proceso registro de la población
18
4.5.1 Diversificación del mapa de actores que prestan servicios en los territorios afectados
46
3.3
Desarrollo de un paquete normativo para la atención de la emergencia
19
4.5.2 Buen gobierno y fortalecimiento institucional
47
3.4
La definición del rol de la comunidad internacional
21
El establecimiento de un proceso de transformación institucional y la creación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en 2012
4.5.3 Comunicación pública
51
3.5
23
Otros enfoques del modelo
51
4.5.4 Gestión del conocimiento
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5. Línea de tiempo 5.1
5.2
Bibliografía
El establecimiento del modelo institucional para dar respuesta a la emergencia, la creación de mecanismos y reglamentación de la operación de Colombia Humanitaria (diciembre de 2010 – enero de 2011)
56
Las primeras ayudas bajo el esquema de Colombia Humanitaria y el despliegue de la operación (enero – junio de 2011)
56
5.3
La etapa de consolidación conceptual del modelo de Colombia Humanitaria (marzo – agosto de 2011)
56
5.4
La ejecución en pleno (junio de 2011- septiembre de 2012)
56
5.5
Los nuevos ajustes institucionales y organizacionales (noviembre de 2011 - enero de 2012)
57
5.6. La adopción de medidas para la transferencia del modelo a la UNGR (desde enero de 2012 – junio de 2013)
58
5.7
58
El cierre del programa (julio de 2012 – diciembre de 2013)
83
54
6. Aprendizajes en seis procesos transversales estratégicos 59
6.1
Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades
61
6.2
Coordinación y liderazgo
66
6.3
Colaboración público-privada
6.4
Innovación
6.5
Cambios en el comportamiento de las comunidades frente al manejo del riesgo de desastres
78
6.6
Información, comunicación y rendición de cuentas
80
71 74
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Gráficos
Índice de tablas y gráficos Tablas
Gráfico 1
Intensidad de la afectación por departamento
12
Gráfico 2
Personas, hogares y viviendas registrados en el RUD
13
Gráfico 3
Colombia Humanitaria en la estructura del Estado colombiano
27
Tabla 1
Los seis procesos transversales estratégicos
8
Gráfico 4
Organigrama de Colombia Humanitaria (adoptado en 2011)
28
Tabla 2
Desastres naturales de gran intensidad en Colombia (1979-2000)
10
Gráfico 5
El modelo de operación de Colombia Humanitaria
29
Tabla 3
Comparativo de daños y pérdidas de los desastres menores con desastres extremos
Gráfico 6
Despliegue de la estrategia Común Unidad
42
ocurridos en Colombia
Gráfico 7
Distribución de competencias entre actores por decretos y resoluciones
48
Gráfico 8
Las etapas de Colombia Humanitaria
55
Gráfico 9
Resumen de los aprendizajes
60
Tabla 4
Municipios y departamentos que reportan afectaciones por el fenómeno de La Niña 2010 2011
Tabla 5
Resumen de daños por sectores
Tabla 6
Pérdidas. Menores flujos en la producción como consecuencia de la ola invernal
Tabla 7
Fases del proceso de registro
Tabla 8
10 11 14 14 18
Decretos derivados del decreto 4580 de diciembre de 2010, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”.
19
Tabla 9
Llamamientos internacionales CAP (2009 – 2010)
22
Tabla 10
Objetivos estratégicos y líneas de acción de Colombia Humanitaria
25
Tabla 11
Presupuesto comprometido a través de convenios con otras entidades
30
Tabla 12A
Resoluciones de la Junta Directiva del FNGRD
32
Tabla 12B
Circulares externas del Gerente de la Subcuenta Colombia Humanitaria por temática
33
Tabla 13
Obras mayores, menores y chorros por región
35
Tabla 14
El esfuerzo fiscal que representa Colombia Humanitaria
39
Tabla 15
Recursos asignados al Fondo Nacional de Calamidades y subcuentas en 2010 antes
Recuadros Recuadro 1
Las fases de la atención de la emergencia – Fenómeno de la Niña 2010-2011
17
Recuadro 2
El Plan de Acción Específico - PAE
31
Recuadro 3
Descripción de la red de actores locales que apoyaron la emergencia invernal 47
antes y después de Colombia Humanitaria, Sucre, agosto 2012
del Fenómeno de La Niña 2010-2011
40
Tabla 16
Distribución por rubros presupuestales
45
Tabla 17
Plan de transferencia – Colombia Humanitaria
52
Tabla 18
Obras mayores, menores y chorros por tipos de solicitud
57
Tabla 19
Resumen de los aprendizajes – Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades
61
Tabla 20
Resumen de los aprendizajes – Coordinación y liderazgo
66
Tabla 21
Resumen de los aprendizajes – Colaboración público-privadas
72
Tabla 22
Resumen de los aprendizajes – Innovación
74
Tabla 23
Resumen de los aprendizajes – Cambios en el comportamiento de las comunidades
78
Tabla 24
Resumen de los aprendizajes – Información, comunicación y rendición de cuentas
80
Recuadro 4
Compromiso ético de los Gobernadores y Alcaldes con los ciudadanos y comunidades en la administración de los recursos aprobados para la atención del Fenómeno 50
de La Niña 2010 – 2011
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Índice de siglas
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
FUPAD
Fundación Panamericana para el Desarrollo
CAP
Consolidated Appeal Process del Sistema de Naciones Unidas
IDEAM
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia
CASA CEPAL CLOPAD
Comités comunitarios de Pastoral Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comité Local para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres
IGAC INVIMA MEI
Instituto Geográfico Agustín Codazzi Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos Índice Multivariado Enso (por sus siglas en inglés)
CONPES
Consejo Nacional de Política Económica y Social
OCDE
CREPAD
Comité Regional para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres
PAE
Plan de Acción Específico
DANE
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
PIB
Producto Interno Bruto
DAPRE
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
DAS
Departamento Administrativo de Seguridad
PNUD Red Unidos
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Red para la Superación de la Pobreza Extrema
RESA
Red de seguridad alimentaria
DIAN
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DNP
Departamento Nacional de Planeación
RUD
Registro Único de Damnificados (ó Reunidos)
SENA
Servicio Nacional de Aprendizaje
DPS
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
EDAN
Matriz de Evaluación de Daños
SIENTE
FNC
Fondo Nacional de Calamidades
SINAPRED
Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres
SNGRD
Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
FOPAE
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias
SNU
Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio
Sistema de Naciones Unidas
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Presentación El Fenómeno de la Niña 2010-2011 constituye la mayor tragedia que ha vivido Colombia, por el número de colombianos afectados y damnificados y por el valor de los daños sufridos por nuestro país. Sin duda una magnitud de afectación sin precedentes, ni siquiera comparable con hechos tan trágicos como el terremoto de Popayán, la erupción del Volcán Nevado del Ruiz o el terremoto del Eje Cafetero. Evidencia de la magnitud de los daños es que producto de las continuas lluvias se inundaron 1.662.108 hectáreas adicionales al área que normalmente se inunda en el país, es decir, un 47% más de áreas inundadas en relación con el comportamiento habitual en temporada de lluvias. Esta tragedia no fue solo el resultado de un volumen de lluvias muy alto, y de una duración prolongada, sino de la vulnerabilidad que demostró tener nuestro territorio, como resultado de la ausencia de una adecuada y efectiva gestión del riesgo, lo que llevó a la población de áreas con riesgo de inundación no mitigable o no adecuadamente mitigado, de laderas inestables a enfrentar amenazas que superaron los cálculos más pesimistas. La experiencia de Colombia Humanitaria, como Programa especial creado por el Gobierno para atender el desbordado impacto de este fenómeno ha dejado importantes lecciones aprendidas, tanto buenas prácticas como oportunidades de mejora, que sin duda contribuirán a la reglamentación e implementación de la nueva Ley de Gestión del Riesgo de Desastres, algunas de las cuales han sido transferidas ya exitosamente al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (p.e. Registro Único de Damnificados -Reunidos).
El proceso que se siguió para construir este estudio de caso fue altamente participativo. El equipo de Fluyt – Brokers de conocimiento entrevistó y se reunió con decenas de personas, acompañó numerosas reuniones y encuentros, visitó varias de nuestras zonas de intervención para conocer de primera mano las opiniones de los actores locales involucrados y de las comunidades. Eso es algo muy importante porque le da legitimidad a los aprendizajes identificados. Finalmente quisiera agradecer a las personas consultadas y entrevistadas en desarrollo de este ejercicio, así como a todos aquellos que participaron en el Taller Internacional sobre Gestión de Riesgo de Desastres, que tuvo lugar en Bogotá el 21 y 22 de noviembre, pues su conocimiento y propuestas fueron claves para culminar este producto que pasa a enriquecer la Estrategia de Gestión del Conocimiento de Colombia Humanitaria.
Everardo Murillo Sánchez Gerente de Colombia Humanitaria
Colombia Humanitaria ha permitido “humanizar” el manejo del riesgo y avanzar en el tránsito desde los modelos asistencialistas hacia esquemas mucho más integrales, donde los damnificados pasan a convertirse sujetos activos en la gestión el riesgo de desastres. Teniendo claro que Colombia Humanitaria, como Subcuenta del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres fue creada para atender una coyuntura específica que como se dijo, desbordó la capacidad del Estado en magnitud y cobertura, y que su existencia se limitó a una duración y misión específicos, es de total interés institucional sistematizar lo que fue el Modelo de Intervención y construir la Caja de Herramientas que lo soporta en desarrollo de una Estrategia de Gestión del Conocimiento, con el propósito de hacer una adecuada divulgación de sus contenidos al país y al mundo, pero también para ser la base que fundamente el proceso de transferencia de lecciones aprendidas a las Entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre con competencias y funciones, todo en concordancia con la Ley 1523 de 2012. Este estudio de caso constituye un esfuerzo por este ejercicio de sistematización, que busca posicionar los temas de conocimiento como una prioridad del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en concordancia con el nuevo marco normativo.
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1. El estudio de caso – Enfoque metodológico
La metodología utilizada para la producción del estudio de caso incluyó: a. Un proceso riguroso de consulta de información secundaria.
El objetivo de este estudio de caso es lograr que la experiencia derivada de la respuesta del Estado colombiano frente a la emergencia invernal producida por el fenómeno de La Niña 2010-2011 se documente adecuadamente y se convierta en una fuente de aprendizaje, no sólo a nivel nacional, para favorecer el fortalecimiento del nuevo Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), sino también a nivel internacional, mediante el intercambio de conocimiento con experiencias de manejo de desastres naturales y modelos de gestión del riesgo en otros países del mundo. De manera específica, el estudio de caso se desarrolló con el propósito de: a. Documentar la respuesta oficial del Estado colombiano frente a la emergencia, describiendo de forma comprehensiva, pero sintética el modelo que se puso en marcha. b. Identificar la forma como se coordinaron y articularon los actores y sectores involucrados para atender la emergencia, describiendo los mecanismos que se diseñaron y utilizaron para este fin. c. Compilar y sistematizar un conjunto de aprendizajes que puedan ser apropiados por el Sistema Nacional para mejorar el desempeño institucional en futuras intervenciones. d. Contribuir a preservar la memoria histórica del país.
b. Más de 30 entrevistas que totalizan alrededor de 48 horas de conversaciones con un conjunto diverso y representativo de actores involucrados en el proceso. Se realizaron un total de 18 entrevistas al interior del equipo de Colombia Humanitaria y 14 a los responsables del tema en entidades del Estado, operadores privados, organismos internacionales, entre otros actores clave (ver anexo entrevistas). c. La realización de nueve visitas de campo a: Medellín, el Urabá Antioqueño, Útica - Cundinamarca, La Virginia - Risaralda, Sincelejo y San Marcos – Sucre, Manatí y Santa Lucía -Atlántico y Gramalote – Norte de Santander. Estas visitas incluyeron agendas de dos días de viaje con entrevistas a autoridades locales, comunidades, visita de albergues y proyectos productivos, reuniones con los coordinadores de los entonces Comités Locales y Comités Regionales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CLOPAD y CREPAD), entre otras actividades. d. Un ejercicio con el equipo de trabajo de Colombia Humanitaria basado en metodologías de planeación participativa, que permitió construir de manera colaborativa las líneas de tiempo, y los aprendizajes que se presentan en el estudio.
Además, se identificaron seis procesos transversales estratégicos, alrededor de los cuales se clasifican y presentan los principales hallazgos y aprendizajes identificados en el estudio de caso. La temática y alcance de estos seis procesos estratégicos se describe en la tabla que se presenta a continuación.
e. Aportar elementos para la transferencia de conocimiento entre Colombia Humanitaria, el Fondo de Adaptación, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y otros actores del Sistema Nacional. f. Visibilizar liderazgos, en particular de agentes de cambio locales, que hayan sido movilizados gracias a la intervención de Colombia Humanitaria y que resulten claves para continuar mejorando el proceso de gestión del riesgo en el país.
De manera general, se espera que este estudio de caso contribuya a: a. Posicionar la gestión y el intercambio de conocimiento como un aspecto esencial del proceso de gestión del riesgo en el país. b. Proyectar a Colombia en el escenario internacional como referente en temas de atención humanitaria y rehabilitación frente a desastres naturales.
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Tabla 1 Los seis procesos transversales estratégicos Proceso
Proceso
Descripción Colaboración público – privada
Desarrollo de capacidades
El proceso de recuperación y rehabilitación tras la emergencia deja como resultado el fortalecimiento de las capacidades de instituciones, organizaciones e individuos, tanto en el nivel nacional como en el regional y local. Estas capacidades, desarrolladas tanto en agentes públicos como privados, representan un activo muy valioso para la nación. Para efectos de este estudio de caso se entiende el desarrollo de capacidades a la luz de tres perspectivas complementarias: la de Naciones Unidas, la del Banco Mundial y la de la Organiza ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, entiende el desarrollo de capacidades como “el proceso mediante el cual las personas, organizaciones y sociedades obtienen, fortalecen y mantienen las competencias necesarias para establecer y alcanzar sus propios objetivos de desarrollo a lo largo del tiempo.”1 Con una aproximación más enfocada en los agentes de cambio, el Banco Mundial define el desarrollo de capacidades como un “proceso de transformación por medio del aprendizaje, impulsado desde lo local por líderes, coaliciones y otros agentes que resulta en acciones que favorecen cambios en las instituciones (en las áreas de apropiación, de política y organizativa) para promover los objetivos de desarrollo”2. Por su parte, la OCDE define el desarrollo de capacidades como “el proceso por el cual las personas, las organizaciones y la sociedad en su conjunto crean, fortalecen y mantienen su capacidad en el tiempo”3.
Coordinación interinstitucional
Innovación
La atención de la emergencia y las labores de rehabilitación suponen un esfuerzo de articulación y coordinación interinstitucional sin precedentes. Esta sección analizará los mecanismos e instrumentos que se diseñaron o pusieron en práctica para lograr efectivamente dicha coordinación e identificará las buenas prácticas y los desafíos que enfrentó Colombia Humanitaria en este proceso.
En el marco de la labor de Colombia Humanitaria fue necesario superar obstáculos institucionales, técnicos y procedimentales en muy diversas áreas de trabajo, lo que obligó a los actores involucrados a diseñar nuevos procesos y procedimientos para atender las necesidades propias de la atención o crear mecanismos alternos de solución frente a los desafíos sobrevinientes. Esta sección analiza las formas creativas con las que la institucionalidad y sus socios privados atendieron las dificultades que se presentaron, generando nuevos productos.
Cambios en el comportamiento de las comunidades
Información, comunicación y rendición de cuentas
Descripción
A partir de la movilización nacional que se produjo para atender el impacto del fenómeno de La Niña en el territorio nacional, el sector privado se posicionó como socio clave del Estado durante la emergencia y se establecieron mecanismos novedosos de relacionamiento y colaboración que se convirtieron en un eje de acción sin antecedentes. Los resultados y aprendizajes derivados de estos arreglos colaborativos serán el objeto de análisis en esta sección.
Un proceso de recuperación tras la emergencia tiene éxito y sostenibilidad en la medida en que el modelo esté en capacidad de impactar positivamente las comunidades para producir o incentivar cambios en su comportamiento que reduzcan la vulnerabilidad frente a las amenazas y por lo tanto contribuyan a mitigar el riesgo de desastres4. En este sentido, se analizó la capacidad del modelo para producir estos cambios en el nivel comunitario.
Para cumplir con efectividad su mandato, Colombia Humanitaria debió establecer múltiples mecanismos para gestionar la información para la toma de decisiones en tiempo real. De la misma manera, asumió el compromiso de una administración transparente de los recursos asignados para atender la emergencia. Ambos procesos exigieron el desarrollo de procesos y procedimientos de información, comunicación y rendición de cuentas que implicaron gran esfuerzo institucional. Esta sección analiza las lecciones aprendidas en esta área que fue de importancia crucial tanto para el óptimo desempeño de la operación, como para posicionar la imagen de Colombia Humanitaria entre los colombianos.
El presente documento está organizado en seis secciones. La primera parte presenta muy brevemente la metodología utilizada en la producción del estudio de caso; la segunda sección describe la situación de emergencia que ocasionó el fenómeno de La Niña en el periodo 2010-2011 y su impacto; la tercera, describe el modelo de respuesta del Estado; la cuarta, presenta las características generales del modelo de Colombia Humanitaria; la quinta, contiene la línea de tiempo con las etapas que caracterizaron la intervención de Colombia Humanitaria; y por último, la sexta sección está dedicada a sintetizar los aprendizajes más relevantes que ha dejado esta experiencia. Dichas secciones han sido diseñadas para que puedan ser leídas de manera independiente, por lo que en algunos casos se reiterarán algunos aspectos que resultan relevantes para comprender el contexto. La producción de este estudio de caso fue coordinada por la firma Fluyt - Brókers de Conocimiento y contó con la participación de Enrique Maruri, Andrey Molina, Liliana Parra y Liliana Pulido. Su redacción culminó en noviembre de 2012, por lo que la mayoría de las cifras y referencias que contiene tienen corte a octubre de 2012.
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La elaboración de este estudio de caso se complementa con un proceso paralelo de identificación y documentación de cuatro experiencias internacionales de atención humanitaria de similar alcance y envergadura: México, Tailandia, Indonesia y Estados Unidos, el cual a su vez estuvo acompañado de un ejercicio de compilación y análisis de bibliografía riguroso, que ha permitido identificar documentos y material de consulta relevantes para los actores del Sistema Nacional. Estas experiencias internacionales, que también dejaron valiosos aprendizajes, fueron reseñadas en cuatro historias de caso. Además, varias de las personas contactadas durante el proceso de investigación para la elaboración de las historias fueron invitadas a participar en el “I encuentro internacional de intercambio de experiencias sobre gestión del riesgo de desastres de origen natural” que se realizó el 22 y 23 de noviembre de 2012 en Bogotá. Se espera que en el mediano plazo éstos y muchos otros actores relacionados con la gestión del riesgo a nivel internacional puedan seguir participando en actividades de intercambio de conocimiento con sus pares en Colombia mediante el establecimiento de una comunidad de prácticas. Para finalizar, es importante hacer dos precisiones: 1. Como ya se mencionó, las acciones, resultados y aprendizajes que se presentan en este estudio de caso tienen como fecha de corte el mes de octubre de 2012, fecha en que se cerró la etapa de recolección de información, por lo cual algunos desarrollos posteriores de la estrategia podrían no verse reflejados en el texto. 2. Este estudio de caso no debe comprenderse como un producto aislado sino como un paso más en un ejercicio de largo plazo que busca asegurar que el nuevo Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) capitalice los aprendizajes generados durante la intervención del 2010 y 2011. En este sentido, el trabajo que se presenta a continuación tiene un importante valor pues ha servido como catalizador para que Colombia Humanitaria y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD avancen en lo relacionado con los temas de conocimiento del riesgo, tal como lo dispone la ley 1523 de 20121.
1 La ley 1523 de 2012 dicta la Política Nacional de Gestión del Riesgo y crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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2. El fenómeno de La Niña 2010-2011 Antes de entrar a estudiar en detalle el modelo de Colombia Humanitaria, es importante describir las características de la emergencia invernal que enfrentó Colombia desde mediados de 2010 y que se prolongó hasta mediados de 2011. Esta sección también enfatiza en el alto grado de vulnerabilidad que caracteriza a Colombia en relación con los desastres naturales, lo cual permite poner en contexto lo ocurrido con las inundaciones que dieron origen al programa y, en general, motivaron el establecimiento del modelo de respuesta del Estado que se describe en el capítulo 3 de este documento. 2.1 Un país vulnerable a los desastres naturales Colombia es un país altamente vulnerable a las afectaciones causadas por desastres naturales de distinta índole. De acuerdo con estimativos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el país es “uno de los más vulnerables a los desastres naturales en América Latina, con más de ocho de cada diez colombianos ubicados en zonas propensas a desastres y el 87 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) del país en riesgo de tales eventos. Más de 150 desastres naturales han afectado a Colombia en los últimos 40 años, cobrando la vida de más de 32.000 personas y afectando a más de 12 millones”2. El documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES 3318 de 2004, por medio del cual se “autoriza a la nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por US $260 millones para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del estado frente a los desastres naturales”, lista los siguientes desastres naturales de gran intensidad y baja recurrencia registrados en el país durante el periodo 1979-2000. Tabla 2 Desastres naturales de gran intensidad en Colombia (1979-2000)
1979
Tsunami en la costa nariñense
1983
Sismo de Popayán
1985
Erupción volcán del Ruíz y avalancha de Armero
1994
Sismo y avalancha en Cauca - Río Páez
1999
Terremoto en el Eje Cafetero
El mismo documento estima que estos desastres dejaron en su conjunto un saldo de 28.258 vidas humanas perdidas, 395.347 personas afectadas y 2.947 millones de dólares de 2006 en daños y pérdidas. En este mismo periodo, los eventos de baja densidad como deslizamientos, inundaciones y otros fenómenos cobraron la vida de 9.954 personas, un número sustancialmente menor, pero afectaron cerca de 14,8 millones de personas y dejaron daños y pérdidas por 2.794 millones de dólares en 20063. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM, relaciona estos desastres provocados por eventos hidrometeorológicos (inundaciones, deslizamientos, avalanchas, sequías, incendios entre otros) con drásticas variaciones en el régimen de lluvias que han causado sequías extremas y lluvias extraordinarias en diferentes regiones”4. Lo anterior pone en evidencia que a pesar de que los eventos sísmicos y volcánicos han acaparado la atención de las instituciones del Estado, la prensa y la población en general, la vulnerabilidad del país ha sido históricamente igual o más alta frente a los efectos de eventos hidrometeorológicos como inundaciones, avalanchas, deslizamientos o incendios que han afectado de manera sistemática grandes porciones de la población. El estudio “Información para la Gestión del Riesgo de Desastres” - Estudios de Caso de Cinco Países (caso Colombia) del BID y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), analiza la hipótesis de que los efectos causados por los eventos menores y moderados (entendidos para efectos del estudio como inundaciones, deslizamientos o sequías), acumulados a lo largo del tiempo, pueden ser equivalentes o incluso mayores que el impacto de los considerados desastres extremos. El estudio de caso de BID-CEPAL compara la importancia que ha tenido la acumulación de daños y pérdidas ocasionadas por eventos menores en Colombia a lo largo del tiempo con los desastres consecuencia de la erupción volcánica del Nevado del Ruiz en 1985 y el terremoto del Eje Cafetero en 1999. Tabla 3 Comparativo de daños y pérdidas de los desastres menores con desastres extremos ocurridos en Colombia Tipo de daños y pérdidas
Erupción nevado del Ruiz (1985)
Terremoto del Quindio (1999)
Eventos menores (1971-2002)
24 442
1862
9 475
232 546
160 336
1 745 531
Viviendas destruidas
5402
35 949
93 160
Viviendas afectadas
n.a.
43 422
217 075
11 000
n.d.
2 174 713
Muertos Afectados
Hectáreas de cultivos destruidas
Fuente: DesInventar, tomado de “Información para la Gestión del Riesgo de Desastres” Estudio de Caso de Cinco Países. Caso Colombia. BID-CEPAL, 2007.
Fuente: Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES 3318 de 2004
2 IDB news releases: “Colombia to reduce its vulnerability to natural disasters with IDB support”. Nov 9, 2011
3 Documento CONPES 3318. Autorización a la Nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por US $ 260 millones para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del estado frente a los desastres naturales. Noviembre de 2004. 4 Sistema de Información Ambiental de Colombia –SIAC. https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=374&conID=1240&pagID=1370 ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Las conclusiones son contundentes. De acuerdo con el estudio: “Si bien el número de personas fallecidas en Armero y Chinchiná como resultado de la erupción volcánica de 1985 representa un evento de tipo extraordinario que excedió las predicciones de cualquier tipo de especialista, vemos que la acumulación de personas muertas por eventos de baja intensidad a lo largo del tiempo tiende a ser también muy elevada, ya que representa el 38,8% de las muertes ocurridas en Armero y Chinchiná. El número de personas afectadas por eventos menores [en el periodo 1971-2002], es 7,5 veces el desastre de Armero y Chinchiná y supera en casi 11 veces las cifras arrojadas por el terremoto de Armenia que afectó severamente a todo el Eje Cafetero. Por último, en lo que se refiere al total de las viviendas destruidas y afectadas, los eventos menores representan 2,5 veces el total de viviendas destruidas en el terremoto del Quindío y más de 17 veces aquellas destruidas en Armero y Chinchiná. El número de viviendas afectadas por eventos menores es 5 veces el número de las viviendas afectadas en el terremoto del Quindío” 5.
2.2 El fenómeno de “La Niña” 2010-2011 La ola invernal causada por el fenómeno de La Niña 2010-2011 ocasionó una de las emergencias de mayor magnitud en la historia reciente del país. De acuerdo con informes del IDEAM: “La Niña” es un fenómeno natural de variabilidad climática, derivado principalmente de un enfriamiento por debajo de lo normal de las aguas del Océano Pacífico Tropical central y oriental, frente a las costas de Perú, Ecuador y sur de Colombia, que provoca un cambio en el patrón de comportamiento de los vientos y, por ende, en el de las lluvias. Mientras que el Niño reduce las precipitaciones, La Niña favorece su incremento en gran parte del país, en particular en las regiones Caribe y Andina”6. “El fenómeno de La Niña 2010-2011 alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año (2010), ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, en las regiones Caribe, Andina y Pacífica; además hizo que no se presentara la temporada seca de mitad de año en el norte y centro de la Región Andina. Los meses de agosto y septiembre se comportaron también con lluvias muy por encima de lo normal en la región Caribe y en el norte de la región Andina. Como consecuencia de ello, las partes baja y media de los ríos Cauca y Magdalena, así como algunos de sus afluentes, han presentado niveles nunca antes registrados en la historia de la hidrología colombiana”7.
Igualmente, de acuerdo al Índice Multivariado Enso - MEI (por sus siglas en inglés) el cual estima la intensidad del fenómeno de La Niña, el nivel de este evento durante 2010 indica que ha sido el más fuerte jamás registrado. Este fenómeno de variabilidad climática ha ocasionado además una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápidas en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacífica”8. A diferencia de otras experiencias internacionales de inundaciones de gran magnitud, como por ejemplo los tsunamis en Indonesia (2004), Japón (2011) o el Huracán Katrina en Estados Unidos (2005), la afectación causada en Colombia por este fenómeno se caracterizó prioritariamente por producir inundaciones graduales que se prolongaron por espacio de varios meses. El mapa que se presenta a continuación da cuenta de la gradualidad del fenómeno que se extendió desde mayo de 2010 hasta junio de 2011. Con instrumentos e información espacial, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC interpretó un total de 45,9 millones de hectáreas (66,3% del territorio nacional continental), y encontró inundadas 3,5 millones, de las cuales 19% son cuerpos de agua (ríos, lagunas, pantanos, etcétera), 34,4% son terrenos que se inundan de manera periódica, y un exceso de inundación de 46,6% (1.642.108 hectáreas)9. De acuerdo con datos de Colombia Humanitaria, las precipitaciones provocaron inundaciones, deslizamientos de tierra, y otras emergencias menores en 28 departamentos (88% del total nacional) y 1.068 municipios (96% del total nacional) reportaron afectaciones durante el periodo. Tabla 4 Municipios y departamentos que reportan afectaciones por el Fenómeno de La Niña 2010-2011
Región
Departamentos
Departamentos afectados
%
Número municipios
Municipios afectados
% afectación
CARIBE
8
7
88%
194
191
98%
PACIFICA
4
4
100%
178
175
98%
ANDINA
10
10
100%
629
601
96%
ORIENTAL
10
7
70%
118
74
63%
TOTAL
32
28
88%
1.119
1.041
93%
Fuente: Colombia Humanitaria
La intensidad de la afectación medida en términos de población afectada con respecto a la del departamento, es mayor en Chocó y Magdalena (más del 25%), seguidos por Bolívar, Cauca y La Guajira (alrededor de 20%). En un siguiente grupo (más de 15%) se encuentran Sucre, Córdoba y Cesar. 5 Información para la Gestión del Riesgo de Desastres. Estudios de Caso de Cinco Países. Estudio de Caso sobre Colombia. Banco Interamericano de Desarrollo, BID - Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. 2007. Pág. 4 6 Ibíd. 7 Ibíd.
8 Decreto 4580 (7 de Diciembre de 2010) “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”. 9 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). 2012. Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, 2010-2011 Bogotá: Misión BID - Cepal. Pág. 17. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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11
“Se trató de un evento sistémico porque confluyeron múltiples variables en la generación de este desastre. Tanto las más generales y globales como el cambio climático (que intensifica el fenómeno), los eventos de variabilidad climática (fenómenos de El Niño y La Niña) y otros asuntos de tipo social y territorial. La forma como se ha degradado el medio ambiente y la forma como ocupamos los territorios (mal ocupados) hicieron evidente y posible este gran desastre”.
Gráfico 1 Intensidad de la afectación por departamento Chocó Magdalena Bolivar Cauca La Guajira Sucre Córdoba Cesar Nariño Tolima Norte de Santander Atlántico Caquetá Boyacá Putumayo Santander Cáldas Risaralda Amazonas Valle del Cauca Casanare Quindio Huila Arauca Antioquia Cundinamarca Meta Guaviare Bogotá San Andrés Vichada Guania Vaupés Nación 0
Juan Carlos Ramírez, Director CEPAL en Colombia
Como lo demuestra el estudio BID-CEPAL, el impacto total ambiental se calcula en más de $40 millones de dólares, con la participación de diversos elementos en cuyo caso el costo económico no se conoce con precisión. Algunos de estos elementos fueron: - Efectos sobre cuencas hidrográficas como la Depresión Momposina, la cuenca del río Magdalena, el río Bogotá, el río Sinú. - Procesos acelerados de degradación de suelos y contaminación como resultado de los deslizamientos y las inundaciones. - Contaminación del agua y sus fuentes con potenciales efectos sobre la salud. - Degradación de suelos agrícolas y productivos, saturados por humedad. - Impacto en la biodiversidad que se mide por la deforestación, pérdida de bosques, humedales y páramos; de las especies y comunidades bióticas que viven en ellos, y de los servicios que prestan (como la regulación hídrica, control de erosión, purificación del agua, mitigación contra tormentas, provisión de alimentos, maderas medicinas, entre otros). Los bosques afectados [en Colombia] constituyen 69.721 hectáreas que representan 4,2% del total de área inundada, mientras que las áreas con vegetación herbácea o arbustiva o, con una combinación de ellas afectadas por las inundaciones alcanzó las 129.437 hectáreas (7,9% del total inundado), que suma 12,1% de las áreas inundadas10. 5
10
15
20
25
30
35
2.3 Impacto sobre la población
(% de población afectada de la población total del departamento) Fuente: RUD consolidado. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), 2012. Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, 2010-2011.
Sin duda, la intensidad de las lluvias constituyó una de las principales causas del desastre natural. Pero lo cierto es que las afectaciones que se presentaron pusieron en evidencia un proceso acelerado de degradación ambiental a lo largo de todo el país.
Las lluvias causadas por La Niña durante 2010 y 2011 afectaron mayoritariamente grupos de población vulnerable, que en muchos casos ni siquiera se encontraban registradas en alguno de los programas de protección social del Gobierno, a pesar de vivir en condiciones de extrema pobreza. De acuerdo con datos del informe de valoración de daños y pérdidas de BID-CEPAL11: - El total de personas registradas en el Registro Único de Damnificados (RUD) es de 3.219.239, lo que equivale al 7,0% de la población nacional.
10 IGAC , IDEAM, DANE. Reporte consolidado de áreas afectadas por inundaciones 2010-2011. Mayo 20 de 2011. 11 Ibíd. Pág. 28 ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Gráfico 2 Personas, hogares y viviendas registrados en el RUD - 73% (2.350.207) son damnificados y el restante 27% (869.032) afectados12. - Por género, 51% de las personas registradas que lo reportaron son hombres.
120.000
- De las mujeres, 3,2% (51.303) estaba en embarazo.
100.000
450.000 400.000
- Con menos de dos puntos porcentuales de diferencia en cada grupo, esta distribución se asemeja a la nacional del censo de 2005; resalta la mayor proporción de personas menores de 15 años entre la población afectada (36,9 vs. 32,7% en el censo nacional).
200.000 40.000
150.000 100.000
20.000 50.000 0 Arauca Bogotá
Amazonas Guaviare
Casanare
Meta Quindio
Putumayo
Huila Caquetá
Cáldas Risaralda
Santander
Boyacá Cundinamarca
Cesar Sucre
Tolima Norte de Santander
Chocó Valle del Cauca
Antioquia Nariño
La Guajira
Cauca
Bolivar
0
En términos de sus condiciones socioeconómicas, la caracterización de la población arroja lo siguiente: - El 67,3% de los hogares afectados pertenecen a alguno de los programas especiales del gobierno nacional para enfrentar la pobreza extrema, como Familias en Acción, RedUnidos o programa para población desplazada.
Personas
250.000 60.000
Cordoba Atlántico
- Los adultos mayores de 60 años son alrededor del 10%.
300.000
80.000
Magdalena
- Los jóvenes entre 16 y 30 años son el 23,3% y las personas entre 31 y 59 años el 29,8%.
350.000
Hogares, viviendas
- Los menores de 15 años representan 36,9% de los registrados, siendo el grupo con mayor participación.
Hogares Viviendas
Personas
Fuente: RUD consolidado. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), 2012. Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, 2010-2011.
- El 69,5% de la población registrada en el RUD era económicamente activa, es decir, estaba empleada o estudiaba antes de las inundaciones. Posterior al desastre la tasa de desempleo se incrementó en alrededor de 4 puntos porcentuales, entre la población afectada. - El 67.7% de los afectados reportaron pérdidas agropecuarias. - 2/3 partes de la población habitante de las zonas más afectadas (Depresión Momposina, Chocó y la Mojana) se encuentran bajo condiciones de NBI (Necesidad Básica Insatisfecha).
“Las evaluaciones nos muestran que este tipo de desastres crean una trampa de pobreza más para los más vulnerables. Si los procesos de reconstrucción, la recuperación temprana y la adaptación no tienen esto en mente, seguiremos reproduciendo trampas de pobreza”. Juan Carlos Ramírez, Director de CEPAL en Colombia
2.4 Daños y pérdidas En términos de daños, los sectores con mayor participación son hábitat (44%) e infraestructura (38%); le siguen los de servicios sociales y administración pública (11%) y los sectores productivos (7%). En hábitat el sector más importante fue vivienda (38% de los daños totales), y entre este, las viviendas con pérdida total (24% de los daños totales).
12 De acuerdo con los conceptos básicos del diseño del registro (formulario RUD), se consideran damnificadas las personas que hayan tenido: (a) pérdidas, totales o parciales de bienes inmuebles, sean propietarios, arrendatarios u otra condición de tenencia; (b) pérdidas de actividades agropecuarias; o (c) la desaparición, lesión o muerte de miembros del hogar (definición de OCHA-ONU), como consecuencia directa de la emergencia invernal que afecta a las zonas identificadas por el entonces sistema nacional para la prevención y atención de desastres, durante 2010 y 2011. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Tabla 5 Resumen de daños por sectores (millones de pesos)
Sector Total Hábitat Ambiental
Datos
Vivienda
Porcentaje Por sector Total
11 233 132
100,0
4 907 531
43,7
79 029
Agua y saneamiento
Tabla 6 Pérdidas. Menores flujos en la producción como consecuencia de la ola invernal (millones de pesos)
0,7
Sectores 1,6
4 302 634
38,3
87,7
525 868
4,7
10,7
1 251 103
11,1
100,0
Educación
770 681
6,9
61,6
Salud
192 843
1,7
15,4
Bienestar Familiar
20 311
0,2
1,6
Cultura
57 738
0,5
4,6
172 166
1,5
13,8
34 712
0,3
2,8
2 652
0,0
0,2
Infraestructura
4 267 804
38,0
100,0
Transporte
3 391 154
30,2
79,5
Energía
876 650
7,8
20,5
Productivos
806 695
7,2
100,0
Agropecuario
6,8
6,8
94,2
No agropecuario
0,4
0,4
6,2
Servicios sociales y administración pública
Instalaciones deportivas Fuerza pública Entidades Judiciales
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), 2012. Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, 2010-2011. Cálculos Misión BID-CEPAL.
En lo que respecta a las pérdidas13, “el total de la disminución de ingresos netos esperados estimados (en la evaluación del BID-CEPAL) fue de 2,1 billones de pesos corrientes, que se compone de pérdidas en el sector agropecuario (31,9%) asociadas con la disminución de los ingresos esperados de los cultivos transitorios y permanentes, y en las actividades no agropecuarias que se han clasificado siguiendo la presentación del PIB (por oferta) en las cuentas nacionales. Entre estas últimas, la minería, en especial el carbón, fue el sector que registró el mayor porcentaje de las pérdidas (36,3% del total); estas son pérdidas aparentes de ingresos porque no se perdieron reservas de carbón, solo se postergó su producción debido al evento.
13 De acuerdo con el informe de evaluación de daños y pérdidas de BID-CEPAL, el concepto de pérdidas es más complejo que el de daños ya que se refiere a los flujos afectados como consecuencia del desastre natural. No es un recuento de cosas evidentes (puentes destruidos, casas destruidas o averiadas) sino una medida del efecto sobre las actividades económicas del país.
Pérdidas (millones de pesos)
Porcentaje
PIB del sector 2010 (miles de millones de pesos)
763 094
36,8
35 552
2,1
1 311 028
63,2
366 672
0,4
275 063
417 762
20,1
34 770
1,2
46 383
92 765
4,5
40 639
0,2
2010
2011
Agropecuario
418 250
344 844
No Agropecuario
946 284
364 744
Transporte
142 699
Vivienda
46 383
100,0
Total
Porcentaje
Electricidad, gas y agua
17 220
4 368
21 588
1,0
21 956
0,1
Industria y turismo
125 914
32 861
158 775
7,7
139 353
0,1
Minería
608 000
0
608 000
29,3
44 966
1,4
Sectores sociales
6 069
6 069
12 138
0,6
84 988
0,0
Otros sectores
-
-
-
-
146 049
-
Total
1 364 534
709 588
2 074 122
100
548 273
0,0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), 2012. Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, 2010-2011. Cálculos Misión BID-CEPAL.
De acuerdo con los datos oficiales, la “estimación del efecto negativo de las lluvias e inundaciones sobre la actividad económica en 2010 es de 0,12 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento del PIB. Los sectores más afectados negativamente fueron agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca, seguidos por la explotación de minas y canteras”14. Este breve panorama pone de manifiesto la estrecha relación que existe entre la gestión de riesgo de desastres y el desarrollo del país. La emergencia que vivió Colombia durante el 2010-2011 está directamente ligada a los efectos del cambio climático sobre nuestro territorio, pero también está asociada con “el estado de degradación ambiental y el cambio en los usos y vocaciones del suelo y las cuencas, lo que permite prever la recurrencia de este tipo de desastres. De allí la necesidad de incorporar la reducción del riesgo de desastre y la adaptación al cambio climático en (todas) las decisiones del desarrollo. La magnitud del actual desastre confirma, además, la tendencia incremental de los impactos económicos de los desastres para el país, en parte por el mayor valor de los activos destruidos y de la actividad económica afectada, como por la mejor información y evaluación de los efectos económicos de los desastres”15.
14 Op. Cit. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Pág. 202 15 Ibíd. Pág. 220. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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3. La respuesta del Estado Colombiano Como se explicó en detalle en el capítulo anterior, el fenómeno de La Niña 2010-2011 constituyó uno de los desastres naturales más graves que hayan afectado al país en su historia. Su alcance nacional (93% de los municipios afectados), la magnitud de dicha afectación (7% de la población total) y la progresividad de sus efectos (que se extendieron por un espacio de 12 meses), hacían de esta emergencia un desafío sin precedentes que requería una respuesta oportuna, integral y con visión de largo plazo. En abril de 2010, bajo el mandato del Presidente Álvaro Uribe, comenzó el proceso de adopción de medidas para atender la emergencia, cuando se declaró la situación de calamidad pública en la región de La Mojana, departamento de Sucre. Entre junio y diciembre de 2010 un total de 29 departamentos y el Distrito Capital habían declarado la situación de desastre16 y los pronósticos de lluvia, indicaban que la temporada invernal se prolongaría durante toda la primera mitad de 2011. El fenómeno progresaba y coincidió además con una importante coyuntura política: el cambio de gobierno que supuso la elección presidencial de mayo de 2010 y la posesión, en agosto de 2010, del Presidente Juan Manuel Santos. La grave situación era atendida por el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres (SINPAD), liderado por la entonces Dirección de Gestión del Riesgo de Desastres (DGR) del Ministerio del Interior, con la colaboración de los organismos de socorro y despertaba el interés de la prensa nacional y la solidaridad de los colombianos.
Canal del Dique, boquete en el terraplén - Revista Semana, 18 de diciembre de 2010
Desde ese momento, la atención de la emergencia se convirtió en una prioridad de Estado para el recién posesionado gobierno. El presidente realizó numerosas visitas a capitales de departamento y municipios para conocer de primera mano la afectación sobre las comunidades y la infraestructura territorial; y el despacho de la primera dama de la Nación jugó un papel central en la convocatoria a la empresa privada, la comunidad internacional y los ciudadanos para movilizar y activar la solidaridad nacional. La primera dama, María Clemencia de Santos, visitó varios municipios para hacer personalmente la entrega de la ayuda humanitaria y, además, lideró las labores de recaudo de fondos de cooperación y donaciones. Sin embargo, entre noviembre y diciembre de 2010 ocurrieron dos hechos que transformaron el alcance de la emergencia y que en adelante se convertirían en los símbolos de la tragedia que se desataría. En noviembre de 2010, se produjo la ruptura del Canal del Dique, una de las arterias fluviales más importantes del país, construida en la época de la colonia para conectar a Cartagena con el interior del país. “Las lluvias de [2010], las más fuertes de la historia, sumadas al eterno problema de sedimentación, elevaron metro y medio el nivel del río Magdalena. La fuerza del agua abrió un boquete de 214 metros en la carretera que lo bordea y por donde [ingresaron] 1.400 metros cúbicos de agua por segundo. El nivel del río [se elevó] dejando casi la mitad del departamento del Atlántico inundado”17. Municipio Campo de la Cruz, Atlántico - Revista Semana, 18 de diciembre de 2010 16 Colombia (2010). Resolución número 573 de 2010, Ministerio de Interior y de Justicia. 18 de noviembre de 2010 17 Revista Semana. Medio departamento del Atlántico inundado por ruptura del Canal del Dique. 15 de diciembre de 2010. http://www.semana. com/nacion/medio-departamento-del-atlantico-inundado-rupturadelcanaldeldique/148967-3.aspx ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Los municipios de Manatí, Santa Lucía, Candelaria, Campo de la Cruz y Repelón quedaron prácticamente bajo el agua. Mientras la crisis del Canal del Dique se llevaba la atención de la prensa nacional, el 16 diciembre de 2010, ante la inminencia de una enorme avalancha como consecuencia de las incesantes lluvias, las autoridades debieron ordenar la evacuación total de los más de siete mil habitantes del municipio de Gramalote en el departamento de Norte de Santander. “El piso empezó a sonar… era como si estuvieran rodando piedras debajo de mi casa” afirmó un habitante consultado durante este estudio. Días más tarde, el municipio de Gramalote, ya evacuado, colapsaría gradualmente hasta quedar destruido por la tierra saturada por la lluvia. Estas dos situaciones, sumadas a la progresividad de las inundaciones en otras zonas del centro y norte del país, obligaron al gobierno a plantearse la necesidad diseñar una estrategia de respuesta más robusta, que además permitiera dotar al ejecutivo de mejores herramientas para enfrentar futuras emergencias. A continuación se detallan algunos aspectos que caracterizan el modelo de respuesta adoptado por el Estado colombiano.
3.1 La declaratoria del estado de emergencia y las fases de la respuesta La ola invernal supuso una coyuntura crítica en la que se puso de manifiesto la insuficiencia de los recursos y medios de acción disponibles por el Estado en su conjunto para su atención. Esto hizo necesario adoptar medidas administrativas, legislativas y financieras que permitieran actuar con celeridad y eficiencia18. La deficiencia de la información para la toma de decisiones fue uno de los primeros obstáculos a los que se enfrentó el ejecutivo. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) adelantaban gestiones para determinar técnicamente el alcance y características de la emergencia, mientras que el entonces Ministerio del Interior y de Justicia coordinaba con los (también entonces) Comités Locales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CLOPAD) y Comités Regional para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CREPAD) el levantamiento de los listados de damnificados. A pesar de los esfuerzos, la información disponible seguía siendo incompleta y fragmentada.
En este contexto, haciendo uso del instrumento previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, el 7 de diciembre de 2010, el gobierno nacional tomó la decisión de expedir el decreto 4580 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en virtud del cual adquirió facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley que le permitieron tomar medidas en múltiples frentes para enfrentar los efectos de la crisis19. Al hacer pública la decisión de declarar el estado de emergencia, el presidente Juan Manuel Santos anunció que la estrategia trabajaría en tres fases: “La primera se dedicará a la atención humanitaria,es decir,a salvar vidas y a dar albergue y comida a las cerca de 330 mil familias que hoy lo están requiriendo.La segunda será una fase de rehabilitación para reparar las vías,escuelas,redes eléctricas y demás obras de infraestructura que puedan recuperarse. La tercera fase –que será la más grande y ambiciosa de todas– será la de reconstrucción, que implica levantar de nuevo todo aquello que esté destruido o inservible. Lo ocurrido (…) debe servir, además, para seguir fortaleciendo el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres”20. Con dicha declaratoria se buscó que la atención de la emergencia invernal fuera concebida como un proceso integral en tres fases, que además estaría acompañado de un proceso de fortalecimiento del sistema nacional encargado de la gestión del riesgo de desastres. Como se describirá más adelante, en los días por venir, el gobierno definiría el marco institucional para el despliegue de la estrategia: creando en el entonces Fondo Nacional de Calamidades (FNC) y la sub-cuenta Colombia Humanitaria, dotándo de una gerencia y dándole a su junta directiva capacidad de toma de decisiones para que ambos, gerencia y junta, coordinaran las fases de atención y rehabilitación. Más tarde, se da la creación del Fondo Adaptación al Cambio Climático para atender los asuntos relacionados con la reconstrucción.
“Es realmente extraordinario ver la velocidad con que Colombia puso en funcionamiento Colombia Humanitaria”. Craig Colten - Profesor Departamento de Geografía y Antropología de la Universidad del Estado de Louisiana - Baton Rouge. Experto en gestión del riesgo y resiliencia.
“Antes de abril de 2010, no era posible mapear la información del desastre o localizarla, no existía un análisis relativo de afectación por grupo etarios o por municipio porque no existía esa posibilidad en la herramienta que hasta entonces manejaba la Unidad de Gestión del Riesgo. Estos y otros vacíos de información se propusieron solucionar con la herramienta VISOR de la entonces DGR”. Alexander Martínez, Subdirector de Conocimiento, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
18 El decreto 4580 de 2010, por medio del cual se declara el Estado de Emergencia, contiene una amplia exposición de los motivos que sustentan dicha declaratoria.
19 En total, el Gobierno Nacional expidió un total de 38 decretos de emergencia. 21 de ellos fueron declarados exequibles (total, parcialmente o con condicionamientos) por la Corte Constitucional y 17 fueron inexequibles, la mayoría de ellos como consecuencia del fallo sobre inexequibilidad de la segunda declaratoria de emergencia. 20 Alocución del Presidente de la República, Juan Manuel Santos, sobre la ola invernal. 7 de diciembre de 2010. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Recuadro 1 Las fases de la atención de la emergencia – Fenómeno de la Niña 2010-2011
Atención humanitaria – A cargo de Colombia Humanitaria Se entiende por atención humanitaria a la satisfacción de las necesidades básicas de subsistencia de las personas damnificadas y afectadas: alimentos, aseo, reparación de vivienda, arrendamiento y albergues temporales. Esta etapa también comprende los procesos de recuperación de infraestructura vital y el acompañamiento social, con miras a mantener la cohesión de las comunidades afectadas. Rehabilitación – A cargo de Colombia Humanitaria Busca restablecer las condiciones socioeconómicas, institucionales y ambientales de las zonas afectadas. En esta etapa se efectúan inversiones (concertadas en lo territorial) para permitir la recuperación física, social e institucional de manera permanente. La rehabilitación busca implementar y recuperar las obras de infraestructura vial, social e institucional de acuerdo con los planes que se construyen sobre la base de las demandas locales. La fase de rehabilitación también busca mejorar el nivel de relacionamiento y confianza con la institucionalidad local mediante el acompañamiento de las entidades del sector central y con el apoyo de aliados de la sociedad civil. En todo este proceso, las comunidades que han sido acompañadas y fortalecidas desde la fase de atención humanitaria, tienen una participación clave21.
“El sistema de atención de desastres vigente fue rebasado y tuvo que ser complementado con la creación de dos entidades temporales, que fueron Colombia Humanitaria y el Fondo Adaptación. Colombia Humanitaria tuvo que aplicar metodologías de intervención totalmente nuevas, que entendieron que esto tenía que ser una intervención con base en la institucionalidad y la comunidad, porque cuando se presenta una emergencia como esta, lo importante no es reparar lo que se dañó, sino preservar la vida de la comunidad”. Jorge Londoño, Presidente de la Junta Directiva. Fondo Nacional de Calamidades - Sub-Cuenta Colombia Humanitaria.
3.2 Los primeros mecanismos de coordinación y el registro de la población afectada La puesta en marcha de una estrategia de respuesta hizo necesario activar algunos instrumentos que permitieran compilar la mayor cantidad de información sobre la situación en terreno para la toma de decisiones. En este momento, la principal necesidad consistió en contar con información de calidad y en tiempo real, para lo cual el gobierno nacional instaló la sala de estrategia e instruyó al DANE para trabajar de la mano con los demás actores en la puesta en marcha de un instrumento para adelantar el registro de damnificados. 3.2.1 La sala de estrategia
Reconstrucción – A cargo del Fondo Adaptación Para liderar la fase de reconstrucción el gobierno creó el Fondo Adaptación al Cambio Climático, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, como mecanismo institucional para identificar y priorizar necesidades de “recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña”. El Fondo tiene como finalidad “la identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de La Niña, así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo” (Decreto 4819 de 2010).
Durante las primeras 48 horas de decretada la emergencia, el Presidente de la República, Juan Manuel Santos, instaló la sala de crisis, un mecanismo creado en el entonces Ministerio del Interior y de Justicia con el objetivo de establecer comunicación directa con los departamentos y las regiones afectadas. En la instalación de esta sala participaron los ministros del Interior y de Justicia, Agricultura y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al igual que el Secretario General de la Presidencia. Esta instancia de coordinación, que luego pasó a llamarse “sala de estrategia”, funcionó de manera permanente, con la presencia de los directores y delegados de los ministerios y de las entidades que integraban el entonces SINPAD. También asistieron empresarios y los gobernadores de distintas zonas del país por medio de videoconferencia. Aunque se concibió como una instancia de coordinación y toma de decisiones, en la práctica la sala de estrategia operó de manera limitada, pues se concentró en asuntos informativos. Se hizo particular énfasis en unificar la información sobre la magnitud de afectación, coordinar la ayuda humanitaria y definir el esquema de respuesta de la emergencia.Además, se estableció una línea de atención telefónica nacional para que gobernadores, alcaldes y organizaciones pudieran informar sobre la situación en sus localidades. No obstante, los actores involucrados entrevistados para este estudio consideraron que tanto la sala de estrategia como el comité de viceministros no contaron con agendas de trabajo con objetivos claramente definidos, razón por la cual señalan que sería deseable desarrollar una metodología para hacer más eficaces estos espacios de coordinación, que son vitales para la toma de decisiones en situaciones críticas.
21 Manual Operativo. Fases de atención humanitaria y rehabilitación de los daños causados por el Fenómeno de la Niña 2010-2011. Fondo Nacional de Calamidades, Subcuenta Colombia Humanitaria. 2012. p.25 y 26 ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Para agilizar la labor de la sala se establecieron mesas o grupos temáticos que trabajaron sobre los asuntos identificados como prioritarios durante ese momento inicial. Estos fueron: - Ayudas nacionales e internacionales. - Sistemas de información. - Albergues – Alojamientos temporales. - Agua potable y saneamiento básico. - Seguridad alimentaria y nutrición. - Ordenamiento territorial y medio ambiente.
“La sala de crisis que se buscó establecer no contaba con la infraestructura para que se tomaran decisiones. Hubo luego una instancia de coordinación de la gerencia de Colombia Humanitaria con viceministros que tampoco operó muy bien porque se concentró en asuntos informativos. Hacia futuro, habrá que revisar la operación de estas instancias iniciales para atender las emergencias”. Paola Buendía, Subdirectora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
- Los alcaldes, al término del registro en cada municipio y según lo definido en la directiva, debían generar un “Acta Oficial de Cierre del Registro” que certificaba la fecha de cierre y el número total de damnificados registrados, la cual (debidamente firmada) sería enviada al gobernador con copia a la sede territorial del DANE.
A pesar de los esfuerzos del DANE, un primer reto consistió en identificar efectivamente a los damnificados, pues no se contaba con las capacidades requeridas para levantar la información de manera adecuada, problema que se agravaba con las difíciles condiciones de acceso a algunas de las regiones inundadas o cuyas vías de acceso quedaron bloqueadas. Siguiendo el procedimiento, fueron los CLOPAD y CREPAD las instancias del nivel local encargadas de producir los listados de las personas damnificadas y afectadas; listados que posteriormente eran consolidados por la DGR en una herramienta denominada “Visor”. Sin embargo, en muchos casos las capacidades de los comités quedaron rápidamente sobrepasadas, por lo que en ciertas regiones del país el registro era precario y la veracidad y calidad de los datos deficiente. Como ejemplo de esta dificultad se evidencia en las actas de las reuniones del comité técnico de viceministros la existencia de información divergente en lo relacionado con la población damnificada por municipio, lo que dificultó la priorización de la acción gubernamental; la duplicidad en el registro y en las solicitudes de afectados con el fin de recibir más ayuda humanitaria. Ante esta debilidad, el gobierno nacional decidió poner en marcha un convenio entre el DANE y la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en la actualidad la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza –ANSPE- adscrita al Departamento para la Prosperidad Social, para que los gestores de la Red para la Superación de la Pobreza Extrema (Red Unidos) se encargaran de verificar el registro de la población damnificada, a partir de los listados producidos por los CLOPAD y CREPAD. De esta manera se logró utilizar la capacidad desplegada en el territorio, haciendo uso de una plataforma que “conocía” a una buena parte de las comunidades afectadas, lo cual permitió registrar un total de 2.350.209 personas damnificadas y 869.032 afectadas, entre enero y abril de 2011.
3.2.2 El proceso de registro de la población El proceso de registro tuvo tres fases, que estuvieron soportadas por directivas presidenciales así: Con el objetivo de contar con una herramienta para adelantar y unificar el registro de la población damnificada y afectada, el 15 de enero de 2011, mediante la Directiva Presidencial No. 3, se define la creación del Registro Único de Damnificados22 – RUD, cuyo diseño estuvo a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). La Directiva Presidencial23, definió el siguiente procedimiento para la consolidación del RUD: - El DANE diseñó y entregó a las gobernaciones que reportaran municipios con población afectada, los formularios e instructivos para el Registro Único de Damnificados por Emergencia Invernal 2010 2011. - Las gobernaciones estuvieron a cargo de distribuir los formularios a las alcaldías de los municipios afectados en su jurisdicción, de acuerdo con los reportes entregados a la [entonces] Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia. Por cada hogar afectado se diligenciaba un formulario de conformidad con las instrucciones impartidas por el DANE. - Las alcaldías se responsabilizaron del diligenciamiento de los formularios con el apoyo de los funcionarios de la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y/o las entidades sociales territoriales que fueron capacitadas por el DANE. La fecha límite de la etapa de diligenciamiento fue el 15 de marzo de 2011. Los formularios diligenciados debían ser enviados a su respectiva gobernación, mediante oficio firmado por el alcalde.
Tabla 7 Fases del proceso de registro
Fase I
Directiva Presidencial 10 del 02 de marzo de 2011, se visitaron 756 municipios reportados en el Visor del 28 de enero de la DGR, de los cuales 28 municipios no reportaron damnificados y 728 quedaron registrados.
Fase II
Directiva Presidencial 10 del 02 de marzo de 2011, registro en 203 municipios basados en el Visor del 17 de marzo de 2011 de la DGR.
Fase III
Soportada mediante la Directiva Presidencial 13 del 19 de abril de 2011 y prorrogada mediante la Directiva Presidencial 16 del 13 de junio de 2011, donde se repasaron 511 municipios pertenecientes a la I etapa, 63 municipios pertenecientes a la II etapa y 67 municipios nuevos, para un total de 641 municipios basados en el reporte del Visor del 25 de abril de la DGR.
22 El RUD se conoce también como Reunidos. 23 Directiva Presidencial Nº 3 http://www.dane.gov.co/files/noticias/directiva_Registro_Damnificados.pdf ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Es importante reconocer que los sistemas de registro de la población afectada por los desastres naturales siguen siendo una gran debilidad del nuevo Sistema (SNGRD), y que las capacidades para alimentar y actualizar los datos en aplicativos, como el que ofrece el RUD o Reunidos, son aún insuficientes si se consideran las necesidades de información de los diversos actores nacionales y locales. En entrevista con representantes del Fondo Adaptación, se indicó la necesidad de esa institución de construir su propio sistema de información y verificar la existente sobre vivienda registrada en Reunidos, pues se comprobó que en tres ejercicios piloto en Atlántico, Valle y Antioquia, más del 30 por ciento de las viviendas registradas para ser reconstruidas no lo requerían o no existían.
no sólo por el corto tiempo en que deben producirse los decretos, sino, también y más importante aún, porque del diseño y redacción de estos decretos surge la hoja de ruta para la respuesta del Estado, que se prolongará por varios años.
Lo anterior, sumado a los hallazgos de inconsistencias en la información entre el RUD y el de la UNGDR en temas trascendentales como el número de personas afectadas – el RUD registra 12.6% menos que el SNPAD- el número de muertos - el RUD reconoce mayor número 1.374 frente a 467-, de personas desaparecidas -1.016 frente a 41- y de heridos -56.393 frente a 577- entre otros indicadores fundamentales de registro sobre el desastre; ponen en evidencia que al cierre de este estudio la fragmentación de los sistemas de información requeridos para una gestión integral del riesgo persiste, con graves consecuencias para el proceso de toma de decisiones24.
La siguiente tabla presenta las normas derivadas de la primera declaratoria de emergencia (7 diciembre de 2010) que superaron el análisis de exequibilidad de la Corte Constitucional y los principales decretos sectoriales que se elaboraron en el contexto de la declaratoria de emergencia. Este compendio de normas da cuenta de lo robusto del compendio normativo que se desarrolló. Que constituye uno de los más importantes legados de la respuesta del Estado, que además deja capacidad instalada en el país para una gestión más ágil y eficaz en el evento de un futuro desastre natural.
Desde 2012, el DANE trasladó el RUD a la nueva UNGRD, que en adelante se encargará de actualizar la información de las personas registradas y de realizar las comparaciones del caso con los listados de CLOPAD y CREPAD que consolidaba la herramienta “Visor”. La actualización de esta información se extendió hasta septiembre de 2012, cuando empezó el cruce con las bases de datos de Colombia Humanitaria.
“Desde el punto de vista normativo, se logró construir un acervo de instrumentos cuya experiencia de elaboración y aplicación le queda al país para la futura atención de emergencias”.
En la práctica, el conjunto de los decretos de emergencia no sólo expresa una opción de política pública, al definir los lineamientos estratégicos de la acción, sino que tuvo importantes implicaciones presupuestales, operativas, contractuales y administrativas que fueron decisivas en las etapas posteriores. En últimas, del diseño de este marco normativo de emergencia depende el enfoque, el alcance, el financiamiento y la implementación de la estrategia general.
Luisa Fernanda Trujillo, Coordinadora Jurídica, Colombia Humanitaria.
“Hay que valorar que el esfuerzo de diagnóstico de la afectación, que estuvo apoyado por un grupo de expertos, fue esencialmente desarrollado por las instituciones nacionales. Es decir, los expertos que acompañaron el estudio de BID-CEPAL en el ejercicio no hicieron recolección de información primaria. Fueron las entidades nacionales, coordinadas por el Departamento Nacional de Planeación, y a su vez las instituciones nacionales, en coordinación con las entidades locales, quienes recogieron toda la información sobre la afectación. En esto hay un valor agregado muy positivo para la institucionalidad del país”.
Tabla 8 Decretos derivados del decreto 4580 de diciembre de 2010, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”.
Norma y fecha
Objeto
Decreto 4627 13/12/10
Modifica el presupuesto general de la nación para la vigencia 2010, las rentas e ingresos del presupuesto nacional y establecimientos públicos del orden nacional deben transferirse al fondo nacional de calamidades. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C156/11
Decreto 4628 13/12/10
Se confieren facultades especiales a las entidades públicas para expropiar los bienes que sean necesarios para enfrentar los distintos efectos de la ola invernal. La Corte Constitucional declara parcialmente Exequible el Decreto por medio de la sentencia C227/11
Decreto 4629 13/12/10
Modifica las transferencias del sector eléctrico y se establece el procedimiento para elaborar proyectos enfocados a atención de víctimas y rehabilitación. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C298/11
Decreto 4673 17/12/10
Otorga una nueva facultad a las autoridades ambientales para utilizar los elementos, medios, equipos, vehículos implementos decomisados por ellas u otras instituciones. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el Decreto por medio de la sentencia C222/11
Juan Carlos Ramírez, Director CEPAL en Colombia
3.3
Desarrollo de un paquete normativo para la atención de la emergencia
A partir de la declaratoria de desastre nacional y de la emergencia económica, social y ecológica se elaboraron un total de 38 decretos25 que dotaron al Estado de las herramientas jurídicas, financieras y administrativas para atender la crisis. Este proceso de preparación de los decretos de emergencia, que involucró un trabajo de articulación intersectorial muy importante, es identificado por los actores entrevistados como uno de los más exigentes ejercicios de esta primera etapa,
24 Op. Cit. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Pág. 51 25 De los 38 decretos de emergencia, 21 fueron declarados exequibles (total, parcialmente o con condicionamientos) por la Corte Constitucional y 17 no pasaron la revisión de constitucionalidad, la mayoría de ellos como consecuencia del fallo sobre inexequibilidad (sentencia 274 de 2011, Decreto 4627) de la segunda declaratoria de emergencia. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Norma y fecha
Decreto 4674 17/12/10
Objeto
Decreto 4702 21/12/2010
Por el cual se modifica el Decreto Ley 919 de 1989 y se cambia la naturaleza de la junta consultora a Junta Directiva del Fondo de Calamidades –FNC-, otorgándole funciones específicas y creando la gerencia del FNC –Fenómeno Niña 2010-2011.
Decreto 4703 21/12/10
Otorga una autorización para la elaboración del procedimiento de endeudamiento público a fin de tener recursos necesarios para enfrentar la ola invernal. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C241/11
Decreto 4818 29/12/10 Decreto 4819 29/12/10
Decreto 4821 29/12/10
Norma y fecha
Objeto
Decreto 4828 29/12/10
Por medio del cual se toman medidas financieras destinadas a la recuperación productiva y la estabilidad del sector rural, que incluye: - Creación de líneas de crédito otorgadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural. - Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías. - Protección a la calificación crediticia de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La Niña - Desarrollo de instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria. - Otorgamiento de facultades al INCODER para ejecutar los programas de rehabilitación y construcción de Distritos de Adecuación de Tierras. - Modificación del régimen contractual de las actividades y programas desarrollados en el marco de este decreto. La Corte Constitucional declara exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C300/11 (Sentencia c – 224 de 2011)
Decreto 4829 29/12/10
Genera la obligación de los proveedores de redes y de telecomunicaciones de permitir el acceso a sus redes del operador que lo solicite con el fin de garantizar la continuidad en la provisión de los servicios. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C226/11
Establece la obligación de órganos u organismos de poner a disposición de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, los medios de comunicación así como otros recursos materiales, transporte y bienes de consumo para auxiliar a la población afectada. Establece, además, procedimiento para dictar órdenes de evacuación. Orden a la Dirección de Gestión del Riesgo de elaborar el plan de reasentamiento de la población afectada. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C223/11
Modificación de los procesos de avalúo de predios debido a la ola invernal. Por el cual se crea el Fondo de Adaptación. (Revisión constitucional sentencia 251 de 2011) Adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional para lo que se crean y reglamentan los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La Corte Constitucional declara Exequible el decreto por medio de la sentencia C299/11, pero pone un límite de tiempo hasta el 2014.
Decreto 4822 29/12/10
Suspende restricciones para la operación de las pistas de los aeropuertos nacionales e internacionales en el territorio nacional.
Decreto 4823 29/12/10
Decreta la obligación de los contratistas y concesionarios del Estado de poner a disposición de este, la maquinaria, el equipo y el personal que se encuentre a su disposición para atender de manera inmediata las emergencias viales o de cualquier otra naturaleza que se presenten en su zona de actividad o de influencia. La Corte Constitucional declara Exequible el decreto por medio de la sentencia C272/11
Decreto 4824 29/12/10
Reglamenta la disposición de predios privados para el almacenaje de escombros y fija las pautas para establecer los precios de los materiales necesarios para la reconstrucción. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C297/11
Decreto 4825 29/12/10
Decreta transitoriamente el impuesto al patrimonio para la conjuración y prevención de la extensión de los efectos del estado de emergencia y una sobretasa al impuesto a la renta del 25% del impuesto al patrimonio ya existente. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C243/11
Decreto 4826 29/12/10
Otorga la posibilidad de destinar los bienes que se encuentran en proceso de extinción de dominio a ayudar a los afectados por la ola invernal. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C296/11
Decreto 4827 29/12/10
Genera la posibilidad de utilizar las instalaciones educativas para el funcionamiento de más de un colegio y flexibiliza el calendario escolar. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C255/11
Decreto 4830 29/12/10
Faculta al Fondo Nacional de Calamidades para transferir recursos a entidades públicas y privadas para ser administrados por estas bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el Sistema de Control Fiscal. La Corte Constitucional declara exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C194/11
Decreto 4831 29/12/10
Decreta la facultad del Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías de redistribuir con el fin de financiar o cofinanciar proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras en las zonas afectadas por la ola invernal. Se autoriza la utilización del total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y estabilización Petrolera FAEP para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C240/11
Decreto 4832 29/12/10
Se fortalece al Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA permitiéndole celebrar contratos de fiducia mercantil en forma directa y se modifican los subsidios de vivienda con el fin de agilizar su aplicación en proyectos de vivienda de interés social que se desarrollen para la atención del estado de emergencia. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C244/11
Decreto 4833 29/12/10
Decreta el no cobro de los servicios de telecomunicaciones a los damnificados por la situación de desastre durante el estado de emergencia. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C275/11
Transcurridos los 30 días de la vigencia del estado de emergencia, y sin que el fenómeno de La Niña hubiera cedido, el gobierno nacional procedió a expedir el decreto 20 de 2011 por medio del cual se declaraba de nuevo estado de emergencia. Éste último fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-216 de 2011. En la sentencia la Corte sostiene que:
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“Si bien formalmente en los considerandos del Decreto 020 de 2011 se enumeran una serie de hechos vinculados a la ola invernal, no puede hablarse ciertamente de hechos novedosos, impensables e inusitados que ameritaran acudir a una nueva declaratoria de emergencia o que no pudieran ser conjurados con los múltiples instrumentos ya creados en desarrollo del Decreto 4580 de 2010, que previó una amplia gama de mecanismos orgánicos, presupuestales y administrativos para enfrentar la crisis provocada por la grave calamidad pública”. Esta decisión tuvo serias repercusiones sobre la capacidad del Estado para hacer frente a la crisis desatada por la ola invernal y dejó sin piso jurídico un total de 17 decretos de emergencia, dictados al amparo de la segunda declaratoria de emergencia. Entre otras medidas se pretendía dotar de herramientas a las entidades territoriales para poder ejecutar los recursos; reglamentar lo relacionado con el programa de “empleo de emergencia”; la tipificación como delito penal del mal uso de los recursos y la capitalización de la participación accionaria del Estado en Ecopetrol para financiar los proyectos de reconstrucción a cargo del Fondo Adaptación. Este segundo paquete de decretos se había utilizado también para “enmendar errores” cometidos en las disposiciones que se derivaron de la declaratoria de la primera emergencia. 3.4
La definición del rol de la comunidad internacional
Al tiempo que las demás entidades del Estado avanzaban en la implementación de la estrategia de respuesta, el gobierno nacional adelantó un análisis con miras a definir el rol que tendría la comunidad internacional en el proceso, así como la necesidad y conveniencia de realizar un llamamiento internacional consolidado (CAP - Consolidated Appeal Process, por sus siglas en inglés), de acuerdo con los términos previstos en el Sistema de Naciones Unidas. El Ministerio de Relaciones Exteriores emitió concepto negativo sobre el lanzamiento del CAP, a pesar de la presencia de más de 24 agencias y fondos del Sistema de Naciones Unidad en el país, y de otro número importante de socios cooperantes bilaterales que trabajan en asuntos humanitarios, muchos de los cuales reaccionaron de manera inmediata en favor de las comunidades en varias regiones del país, así como de la visita de una misión de expertos en atención humanitaria del Sistema de Naciones Unidas realizada a partir del 27 de diciembre de 2010.
El CAP ha sido aplicado principalmente en países de renta baja o renta media-baja, que atraviesan por crisis humanitarias y cuyos gobiernos cuentan con sistemas de atención de las emergencias débiles, que son claramente sobrepasados [según se evidencia en la tabla que se presenta a continuación]. En el caso de Colombia, país de renta media alta, el mecanismo no se consideró adecuado puesto que además de la existencia del Sistema Nacional, era posible instrumentalizar mecanismos para financiar las acciones de respuesta y administrar de manera transparente los fondos recibidos por parte de la comunidad internacional.
“Colombia Humanitaria construyó desde el comienzo esquemas claros para el trabajo con la comunidad internacional. El liderazgo y la responsabilidad de todas las instituciones del Estado colombiano fue evidente”. Carlos Iván Márquez. Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Adicionalmente, era intención de la Presidencia de la República no centrar el esfuerzo únicamente en la atención humanitaria, sino también en la rehabilitación y la reconstrucción, armonizando las acciones con los objetivos de desarrollo económico y social a establecer en el Plan Nacional de Desarrollo. Desde el punto de vista financiero, a pesar del enorme esfuerzo fiscal que implicaba la estrategia, se disponía de los recursos presupuestales propios para hacer frente a la emergencia. Todas las anteriores consideraciones hicieron que el rol de la comunidad internacional fuera articulado alrededor del Sistema de Naciones Unidas y redefinido como una estrategia de acompañamiento técnico con seis agencias, en lo que se denominó como Programa Conjunto26 para la respuesta del SNU al fenómeno de La Niña 2010-2011. De esta manera, los organismos internacionales trabajaron directamente para el gobierno colombiano en un mecanismo de acción coordinada que no consistió en cooperación tradicional (vía transferencia de recursos); sino en la transferencia de conocimiento técnico, la operación de actividades en terreno, y el apoyo en la formulación de políticas públicas en temas y áreas geográficas específicas y definidas previamente por la institucionalidad nacional27. Como se verá en el punto 4.3.1, Naciones Unidas se convertiría más adelante en un importante ejecutor de los recursos asignados a Colombia Humanitaria, mediante la suscripción de un convenio por valor de 8.800 millones de pesos, lo que equivale a unos 4.84 millones de dólares.
“El esquema de programa conjunto con seis agencias del Sistema de Naciones Unidas es pionero a nivel mundial en el relacionamiento de un gobierno con dicho sistema, a partir del direccionamiento de las acciones técnicas según las necesidades identificadas por el país, del concepto de recuperación temprana y con financiación del presupuesto nacional”. Luz Amparo Medina, Asesora para donaciones y cooperación internacional, Colombia Humanitaria. 26 Un programa conjunto es un grupo de iniciativas que involucran a dos o más agencias del sistema de Naciones Unidas. Estas iniciativas están contenidas en un plan de trabajo común, con un presupuesto común, y forman parte de un documento de programa conjunto que detalla las responsabilidades de los participantes en la coordinación y gestión de las actividades. Este documento es firmado por todas las agencias participantes y sus contrapartes nacionales. 27 Los temas que se establecieron para trabajar con el SNU bajo el marco conceptual de la recuperación temprana fueron: 1. Albergues, 2. Educación, 3. Salud, 4. Seguridad alimentaria, 5. Agua y saneamiento básico y 6. Medios de vida, específicamente en ocho municipios del Pacífico afrocolombiano. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Tabla 9 Llamamientos Internacionales CAP (2009 – 2010) AÑO
2009
PAÍS
TEMA
MONTO SOLICITADO ($USD)
Zimbawe
Salud Pública (cólera)
567.000.000
Chad
Orden Público
388.940.350
Afganistán
Orden Público
603.981.153
Nepal
Orden Público
115.021.582
Costa de Marfil
Orden Público
37.079.995
Pakistán
Orden Público
129.000.000
Palestina - Gaza
Orden Público
615.000.000
Kyrgyzstan
Desastre Natural (Ola Invernal) Salud Pública (Crisis Alimentaria)
20.635.263
Sri Lanka
Orden Público
155.000.000
Kenia
Orden Público Salud Pública (crisis alimentaria)
575.806.092
Namibia
Desastre Natural (Ola Invernal)
2.724.380
Pakistán
Orden Público
35.956.491 (adicional al CAP 2008)
Madagascar
Orden Público Desastre natural (Ciclones)
35.732.550
2010
Iraq
Orden Público
Haití
Desastre Natural (Terremoto)
575.010.654
Pakistán
Orden Público
663.000.000
Haití
Desastre Natural (Terremoto)
1.4 billones
Siria
Desastre Natural (Sequía)
43.687.572
República del Congo
Orden Público
58.985.837
El Salvador
Desastre Natural (Huracán Ida)
14.457.401
Guatemala
Salud Pública (Crisis Alimentaria)
34.193.050
Nepal
Salud Pública (Crisis Alimentaria) Desastre Natural (Inundaciones, Deslizamientos de Tierra)
123.504.597
Yemen
Desastre Natural
33.760.999
Níger
Irregularidad en Precipitaciones
190.762.464
Mongolia
Desastre Natural (Crudo Invierno)
18.150.794
Guatemala
Desastre Natural (Tormenta Tropical Agatha, Erupción Volcán Pacaya)
15.533.045
Kyrgyzstan
Orden Público
73.045.639
Salud Pública (Crisis Alimentaria)
371.273.321
Honduras
Desastre Natural (Ola Invernal)
17.086.986
Níger
Pakistán
Orden Público
454.648.281
Kyrgyzstan
Orden Público
Salud Pública (cólera)
718.000.000
Pakistán
Desastre Natural (Inundaciones)
Burkina Faso
Desastre Natural (Inundaciones)
14.163.313 2.006.525.183
Zimbawe
460.000.000
Tayikistán
Desastre Natural (Ola Invernal)
1.456.894
África Occidental
Salud pública (meningitis, sarampión) Orden público
391.994.736
Pakistán
Desastre Natural (Inundaciones)
Benín
Salud Pública (Crisis Alimentaria)
46.847.399
Uganda
Salud pública
246.773.189
Pakistán
Desastre Natural (Inundaciones)
1.938.207.278
Tayikistán
Salud Pública (Crisis Alimentaria)
39.912.974
Kyrgyzstan
Orden Público
92.603.768
Sudán
Orden Público
2.1 billones
Sri Lanka
Orden Público
273.000.000
Somalia
Salud Pública (Crisis Alimentaria)
849.000.000
Palestina - Gaza
Orden Público
803.000.000
Nepal
Orden Público Salud Pública (crisis alimentaria) Desastre Natural (ola invernal)
145.314.748
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2011
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3.5 El establecimiento de un proceso de transformación institucional y la creación, en 2012, del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Como parte de la reflexión estatal que generó el despliegue normativo e institucional para la atención de la emergencia, y a la par con el inicio de operaciones de Colombia Humanitaria y del Fondo de Adaptación, se da inicio a un proceso de transformación del SINPAD, liderado por la entonces DGR del antes Ministerio del Interior y de Justicia. El 21 de diciembre de 2010, con la expedición del decreto 4702 de 2010, se solicitó una restructuración del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, definiendo su composición y otorgando la responsabilidad de coordinar las actividades relacionadas con: - Definición de soluciones sobre alojamiento temporal. - Realización de censos. - Diagnóstico inicial de los daños. - Atención primaria o básica a las personas afectadas. - Provisión de suministros básicos de emergencia, tales como alimentos, medicamentos, menajes y similares. - Restablecimiento de las condiciones mínimas o básicas de saneamiento ambiental.
- Antes de la ley 1523 de 2012 la declaratoria de desastre estaba en cabeza del alcalde, el gobernador o el Presidente según la respectiva competencia territorial. Hoy en día exclusivamente el Presidente de la República puede declarar el desastre a nivel nacional y las autoridades gubernamentales la calamidad pública en sus territorios. Lo anterior implica un mayor control sobre el régimen excepcional de contratación. - Permitió que las entidades receptoras de recursos pudieran ejecutarlos bajo un régimen de derecho privado, el cual estaba exceptuado del régimen general de contratación pública y del régimen general de presupuesto nacional.
“El nuevo modelo del SNPAD que se estructura con esta ley busca, entre otras, el fortalecimiento de los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas (…), además adopta el nuevo paradigma en materia de tratamiento de desastres y calamidades. Redefine los fundamentos sobre los cuales se proponen las acciones institucionales, fortaleciendo explícitamente la reducción del riesgo de desastres (prevención-mitigación), la transferencia de pérdidas (aseguramiento y protección financiera) y la recuperación de las comunidades afectadas (rehabilitación y reconstrucción), transformando el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, hoy centrado en la atención de emergencias, en un Sistema orientado a reducir la vulnerabilidad ante las amenazas y reducir al mínimo los desastres efectivos.
- Transporte y comunicaciones de emergencia y solución de los puntos de interrupción vial. - Definición, establecimiento y operación de alertas y alarmas.
Este proceso culminó su primera fase con la expedición de la ley 1523 de 2012 que convirtió el andamiaje anterior en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), liderado por la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGDR). La ley, por la cual también se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres, recogió varios aprendizajes del proceso de atención del fenómeno de La Niña 2010-2011, entre los que vale la pena destacar:
Mediante esta ley se realiza un cambio paradigmático que reconoce las ventajas de anticipar la ocurrencia de desastres y de fortalecer las comunidades expuestas”. Germán Vargas Lleras, Ministro del Interior al momento de la expedición de la Ley.
- Permitió que el país hiciera una reflexión, tardía en comparación con otros países de la región, sobre el cambio de paradigma de la prevención y atención de desastres a la gestión del riesgo y agrupó en un solo cuerpo legal muchas de las disposiciones y normativas que existían en torno al tema. - Elevó el status de la entonces DGR al nivel de Unidad Nacional adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia y le asignó a los comités municipales y regionales no sólo la función de atención de desastres sino la de la gestión y prevención del riesgo, aclarando temas puntuales como el manejo de bienes expropiados o de extinción de dominio, ente otras. - Se incluyeron las tres fases de atención antes definidas como ayuda humanitaria, rehabilitación y reconstrucción bajo una misma coordinación, a cargo de la UNGDR, lo que permitirá, después de la respectiva reglamentación, una mirada integral en casos de desastre o calamidad pública.
ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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4.1 Marco general y modelo gerencial
4. Colombia Humanitaria y su modelo de intervención Colombia Humanitaria tiene una doble connotación. Por una parte, es la estrategia que el gobierno nacional puso en marcha para conjurar la crisis ocasionada por el fenómeno de La Niña 2010-2011, coordinar las labores de atención de los casi tres millones de colombianos afectados y adelantar las tareas relacionadas con la rehabilitación de la infraestructura física,social e institucional averiada.Desde el punto de vista administrativo,es la gerencia de la subcuenta del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, antes Fondo Nacional de Calamidades (FNC), creada con el objetivo de financiar las fases de atención y rehabilitación de la emergencia. Por lo tanto, Colombia Humanitaria no es en sí una entidad del Estado, ni un plan o programa, es una estrategia, dotada de un aparato administrativo especial y temporal encargado de coordinar la acción integral del Estado y gestionar eficazmente los 5.3 billones de pesos que el gobierno destinó para atender las fases de atención humanitaria y rehabilitación. Sus características la convierten en una experiencia de diseño e implementación de política pública sin precedentes en el país. El grado de coordinación que se logró para la acción integral del Estado, el volumen de los recursos invertidos, la cobertura de carácter nacional, la visión de la co-responsabilidad entre lo nacional y lo territorial, el involucramiento activo de las comunidades, la gestión transparente de los recursos, el involucramiento internacional desde una nueva perspectiva, entre otros rasgos del modelo que se detallan a continuación, la convierten en un hito en materia de atención de desastres, y en materia de gestión pública en el país. El modelo deja además importantes aprendizajes para todos los actores involucrados (aprendizajes entendidos como lecciones aprendidas, buenas prácticas y oportunidades de mejora) con el potencial de ser asimilados y compartidos con otras naciones en situaciones similares.
“Hay que resaltar que el trabajo llevado a cabo por Colombia Humanitaria va mucho más allá que la construcción de albergues temporales y la entrega de alimentos; aquí primó el acompañamiento, la reconstrucción del tejido social y el mejoramiento de las condiciones de vida de las víctimas”.
Como se explicó en el capítulo anterior, Colombia Humanitaria sustenta su labor en un robusto marco legal, compuesto por la normativa vigente y por los decretos presidenciales dictados al amparo de la declaratoria de emergencia, que dan desarrollo a la estrategia y orientan las acciones específicas en cada sector. La toma de decisiones estratégicas de Colombia Humanitaria estuvo en cabeza de la junta directiva del entonces FNC y de su gerencia, y su representación legal en cabeza de la Fiduciaria La Previsora. Esta junta había sido creada en el año 1984 y posteriormente modificada en el año 198928, pero dada la necesidad de agilizar las acciones para atender la crisis, fue modificada nuevamente con la expedición del Decreto 4702 de 2010 del 21 de diciembre de 2010, para otorgarle, entre otras, la facultad de tomar decisiones, pues anteriormente solo tenía carácter consultivo. El mismo decreto cambió su integración y creó la gerencia del FNC, otorgándole funciones específicas para el desarrollo de las actividades requeridas en las fases de atención humanitaria y rehabilitación. A través del Decreto 4702 de 2010 también se adoptaron medidas en torno a: - La flexibilización del régimen de contratación. - La reglamentación del procedimiento de transferencias del FNC a entidades públicas o privadas. - La reglamentación del procedimiento de los censos de la población afectada, a cargo del DANE. - El establecimiento como falta gravísima el no dar cumplimiento con las funciones de prevención y atención de desastres. - La creación del comité de ética y transparencia para auditar recursos de la emergencia.
La gerencia del FNC – Colombia Humanitaria recibió el mandato presidencial de “coordinar con las instancias del Gobierno Nacional, con las autoridades territoriales y con el sector privado, la planeación, focalización y ejecución de las actividades requeridas para las fases de atención humanitaria y rehabilitación”29. Días más tarde, en la primer acta de la junta directiva del FNC (29 de diciembre de 2010), recibe también la instrucción de ejecutar el Plan de Acción, en coordinación con la entonces DGR del Ministerio del Interior y de Justicia. Esta acta también crea una subcuenta específica para el manejo, mediante patrimonio autónomo, de los fondos destinados para conjurar los efectos de la llamada “ola invernal”. Desde entonces, la coordinación entre Colombia Humanitaria y la hoy UNGRD ha constituido un reto fundamental, en torno al cual subyacen numerosos aprendizajes.
Presidente de la República, Juan Manuel Santos
El mismo 29 de diciembre, con el Decreto 4819 de 2010, se crea el Fondo Adaptación, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, para atender las labores propias de la fase de reconstrucción. Este andamiaje institucional, representó un desarrollo de política pública sin precedentes en la gestión del riesgo de desastres en Colombia, que se puso en marcha como consecuencia y en paralelo a una de las peores emergencias humanitarias en la historia del país.
28 Creada por el artículo 6 del Decreto 1547 de 1984 y modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989. 29 Decreto 4702 de 2010. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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“El mandato de acción del Fondo Adaptación se concentra, en primer lugar, en la reconstrucción y recuperación de la infraestructura afectada, prioritariamente aquella de tipo social. Un segundo mandato muy importante es la mitigación y prevención de riesgo; esto va implicar asumir la ejecución de grandes proyectos de impacto nacional. Y un tercer mandato se relaciona con la reactivación económica de sectores como el agrícola, ganadero y pecuario”. Carmen Arévalo, Gerente del Fondo Adaptación
4.1.1 Objetivos estratégicos y líneas de acción Colombia Humanitaria definió su propósito estratégico, a partir de los principios de integralidad del desarrollo, participación comunitaria, transparencia, celeridad, eficiencia, sostenibilidad y descentralización, que constituyen el código de ética que rige el manejo de los recursos públicos destinados para atender la emergencia. El propósito de Colombia Humanitaria quedó definido de la siguiente manera: “Apoyar y monitorear, de manera coordinada, las acciones requeridas para que las entidades del Estado de los niveles nacional y territorial, a través de estrategias oportunas, articuladas y con enfoque territorial, puedan atender y superar los efectos del estado de emergencia declarado sobre el territorio nacional, a fin de contribuir a la recuperación de las condiciones de vida básicas para la dignidad de la persona humana y a la restitución de los circuitos socio-económicos y de servicios que posibiliten el restablecimiento de la vida individual y en comunidad de las personas que se han visto damnificadas por los efectos causados por el Fenómeno de La Niña 2010 – 2011”.30 Con base en ese propósito superior se establecieron cuatro objetivos estratégicos y nueve líneas de acción o componentes, que se convirtieron en la hoja de ruta para la gestión. Tabla 10 Objetivos estratégicos y líneas de acción de Colombia Humanitaria
Objetivos estratégicos
Objetivo 2. Contribuir en la construcción de alianzas estratégicas basadas 3. Fortalecimiento del SNPAD en la confianza y la corresponsabilidad que reúnan de múltiples formas a los diversos actores institucionales (Gobiernos Nacional departamental 4. Activación sociocultural y locales, organizaciones no gubernamentales y sector privado) y comunitarios. Alianzas que favorezcan la actuación oportuna y efectiva de la institucionalidad, la complementación de recursos y acciones, así como el efectivo involucramiento de las organizaciones comunitarias en la definición y seguimiento de las acciones y estrategias implementadas
Objetivo 3. Contribuir desde la acción coordinada con las entidades 5. Infraestructura locales, regionales y nacionales en la mitigación de impactos y en la rehabilitación de la infraestructura vial, social e institucional afectada 6. Ambiente por el fenómeno de La Niña 2010 – 2011.
Objetivo 4. Velar y garantizar la transparencia, eficiencia y oportunidad 7. Acompañamiento, seguimiento y control en la ejecución de los recursos asignados a Colombia Humanitaria, a través del acompañamiento, seguimiento, control y divulgación de las 8. Soporte administrativo, financiero y jurídico acciones ejecutadas para el cumplimiento de la misión asignada. 9. Comunicación
4.1.2
La junta directiva
Como se mencionó en el punto anterior, la toma de decisiones estratégicas de Colombia Humanitaria estuvo en cabeza de la junta directiva del FNC. El decreto 4702 de 2010 le entregó a esta instancia facultades ejecutivas y reconfiguró su composición con un representante directo del Presidente de la República, como presidente, cuatro miembros del sector privado, igualmente designados por el presidente, y reduciendo su tamaño para darle mayor agilidad al proceso de toma de decisiones.
Líneas de acción
Objetivo 1. Canalizar los recursos financieros y de acompañamiento 1. Activación y seguridad alimentaria y activación técnico y sociocultural para que las entidades del Estado de los niveles económica nacional y territorial realicen atención oportuna e integral de la emergencia declarada, contribuyendo a la satisfacción de necesidades 2. Activación hábitat humanas básicas y al restablecimiento de los derechos fundamentales de las personas.
30 Plan estratégico, Fondo Nacional de Calamidades- Subcuenta Colombia Humanitaria, Bogotá, Enero de 2012, p. 17
También pasaron a hacer parte de la junta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el entonces Ministerio del Interior y de Justicia y los directores del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)31. A la entonces DGR le fue conferido el rol de secretaría técnica y asistieron, con voz pero sin voto, el representante legal de la Fiduciaria La Previsora, administradora del FNC y el gerente de Colombia Humanitaria.
31 Eran miembros de la junta consultora el Ministro de Gobierno quien la presidía, los ministros de Hacienda y Crédito Público, Salud, Obras públicas y Transporte, Agricultura, el Superintendente Bancario, el Secretario General de la Presidencia de la República, el director de la Defensa Civil y el director de la Cruz Roja. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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La junta directiva sesionó semanalmente, sin interrupciones, y ejerció el liderazgo de la toma de decisiones sobre la inversión de recursos, aprobando las solicitudes y emitiendo directrices para garantizar el desarrollo efectivo del mandato de Colombia Humanitaria. La participación de representantes del sector privado agilizó los procesos de toma de decisiones y generó confianza entre sus miembros. Se deben destacar como principales logros de esta instancia: - La aprobación de 3.740 solicitudes de obras menores, 168 obras de contención de cuerpos de agua y 375 obras mayores, provenientes de entidades territoriales.
de coordinar la articulación institucional y del sector privado, planear y focalizar las acciones inmediatas en favor de la población afectada, establecer los lineamientos para el seguimiento y evaluación, al igual que para ordenar el gasto requerido para adelantar las actividades en las fases de atención humanitaria y rehabilitación antes descritas. La gerencia estructuró el modelo de gestión bajo unas líneas generales que se observan de manera transversal en sus actuaciones: - La atención de la población damnificada como eje fundamental de toda acción; - La protección del esquema de cualquier influencia política o de otra naturaleza;
- La aprobación de 32 convenios nacionales sectoriales, a partir de los proyectos formulados por los ministerios e instituciones del orden nacional, previo concepto técnico del DNP.
- La generación de confianza entre los diferentes actores vinculados al proceso;
- La expedición de 12 resoluciones de la junta directiva y 68 circulares externas que orientaron los procesos de contratación, seguimiento y control, y la operación en general de la estrategia.
- Una ejecución descentralizada que prioritariamente transfirió los recursos disponibles a ministerios y entidades del orden nacional y a entidades territoriales, para que los ejecutaran bajo un régimen de excepción.
Es importante resaltar que, a septiembre de 2012, se había cambiado nuevamente la composición de la junta, mediante el decreto 244 del 1 de febrero de 2012, por el cual se modificó el artículo 29 del decreto Ley 4147 del 3 de noviembre de 2011, estableciendo como presidente al director del DAPRE y delegando a 7 representantes del presidente, con 5 empresarios en la lista, el Ministro de Hacienda y el director del DNP.
La gerencia operó en la ciudad de Bogotá con el apoyo de un equipo de colaboradores, contratistas temporales y un único funcionario público: el gerente. Se tiene previsto que opere hasta 2013 cuando sus funciones se reasignarán una vez cumpla con su mandato y obedeciendo el carácter transitorio que se le otorgó. Como logros generales de la gerencia se pueden enunciar:
“En enero de 2011 se estableció un procedimiento para presentar propuestas a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades, lo que permitió canalizar los recursos, para obras mayores y proyectos sectoriales, a partir de un concepto técnico del DNP, con base en la determinación de macro temas prioritarios y bajo la coordinación de Colombia Humanitaria” Lucia Rubiano, coordinadora de gestión sectorial de Colombia Humanitaria
- La conformación de un equipo técnico de alto nivel, compuesto por 107 personas, que con dedicación completa, durante casi dos años, lograron implementar la estrategia del Estado para las fases de atención humanitaria y rehabilitación. - La creación de una ética laboral (ethos organizacional) que exigió a todos el equipo los más altos estándares de compromiso laboral y social, responsabilidad y calidad. Estos estándares fueron el sello característico de la gerencia y su equipo y son reconocidos por todos los colaboradores como imperativos éticos que “hicieron la diferencia” en la implementación. - La articulación y coordinación de la acción de las entidades del orden nacional, operadores a nivel territorial, gobernaciones y alcaldías locales.
“La Junta Directiva era de carácter consultivo, se reunía 2 veces al año fundamentalmente a aprobar los estados financieros de la FiduPrevisora. Con Colombia Humanitaria se generó una junta que tomaba decisiones, que es lo que requiere una emergencia de ese nivel”. Carlos Iván Márquez, Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
- El desarrollo por primera vez en la historia, del Plan de Acción Específico – PAE, en conjunto con la entonces DGR y el DNP. - El diseño e implementación de un modelo de control multinivel y el seguimiento juicioso en un trabajo conjunto con los órganos de control. - La realización de numerosas sesiones de rendición de cuentas a nivel departamental.
4.1.3 La gerencia
- 18 debates en el Congreso de la República cuyo eje central fue la rendición de cuentas sobre la naturaleza del entonces SINAPRED, de Colombia Humanitaria y el alcance de la actuación del Estado frente a la emergencia generada por el fenómeno de La Niña 2010-2011.
La gerencia del FNC para el fenómeno de La Niña 2010-2011, también conocida como gerencia de Colombia Humanitaria, se creó mediante parágrafo transitorio32 adicionado al artículo 70 del Decreto 919 de 1989, con el propósito
- La ejecución efectiva del 95%33 del total de los 5.3 billones de pesos destinados para atender las fases de atención y rehabilitación.
32 Decreto 4702 del 21 de diciembre de 2010.
33 Cifra de ejecución con corte a septiembre de 2012. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Gráfico 3 Colombia Humanitaria en la estructura del Estado colombiano al momento de su creación
INSTANCIAS DE GESTIÓN Y COORDINACIÓN NACIONAL
L ibe rtad
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
y O rd en
MINISTERIOS, AGENCIAS Y OTRAS ENTIDADES NACIONALES
DNP MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
FONDO DE CALAMIDADES
FONDO DE ADAPTACIÓN
JUNTA DIRECTIVA
CONSEJO DIRECTIVO
DIRECCIÓN GENERAL DEL RIESGO DGR
SUBCUENTA COLOMBIA
ENTIDADES REGIONALES Y LOCALES GOBERNACIONES - ALCALDÍAS
INSTANCIAS DE GESTIÓN Y OPERACIÓN REGIONAL Y LOCAL
CLOPAD Y CREPAD
(VEEDURÍA, ACOMPAÑAMIENTO, GESTIÓN SOCIAL, ETC.)
OPERADORES Y OTRAS ENTIDADES
OPERADORES Y OTRAS ENTIDADES
DAMNIFICADO ENTIDADES Y ESPACIOS QUE SOPORTAN EL PROYECTO A NIVEL NACIONAL
ORG, SOCIEDAD CIVIL
INTERVENTORIAS
DAMNIFICADO
OPERADORES Y OTRAS ENTIDADES
DAMNIFICADO
OPERADORES Y OTRAS ENTIDADES
DAMNIFICADO
SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES SISTEMA NACIONAL DE COOPERACIÓN ENTIDADES DE CONTROL NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL ESTUDIO2012 DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA Fuente: Colombia Humanitaria,
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Gráfico 4 Organigrama de Colombia Humanitaria (adoptado en 2011)
4.2 El modelo de operación Colombia Humanitaria desplegó un modelo de intervención en el territorio basado en cuatro ejes operativos:
GERENCIA GENERAL Everardo Murilllo
Control
- Un fuerte componente de coordinación interinstitucional, con el propósito de lograr la articulación de todas las entidades involucradas para ofrecer una respuesta integral, coherente y articulada.
Comunicaciones
Planeación seguimiento y gestion de conocimiento
Asesores Especializados
Asistentes
- Un sistema de control en varios niveles para hacer seguimiento estricto, y en tiempo real, de la utilización de estos recursos públicos y garantizar que fueran invertidos de manera efectiva y transparente para atender las necesidades de la población afectada y en desarrollo de las demás prioridades de la estrategia. Este control se ejerció desde el punto de vista interno, financiero, jurídico, fiscal, disciplinario, social y político, dando especial prioridad al control interno y fiscal.
Asesores Externos
- Un modelo financiero altamente centralizado, basado en el uso de carteras colectivas, a través de la fiduciaria La Previsora que, de acuerdo con el decreto 1547 de 1984, es la instancia administradora de los recursos públicos del FNC para la atención de desastres.
Secretaria General
Financiera
Gestion Sectorial
Juridica
Ambiente
Administrativa
Defensa
Gestión Humana
Aguas y Saneamiento básico
- Un esquema de gestión descentralizado en el que se transfirieron recursos directamente a las entidades del orden nacional, por medio de 32 convenios nacionales y a las gobernaciones y alcaldías para que, sobre la base de los diagnósticos de afectación sectorial, el registro de damnificados y las actas sobre afectación de la infraestructura vital de los entonces CREPAD y CLOPAD, elaboraran solicitudes de recursos y los ejecutaran directamente haciendo uso de la posibilidad de contratar por medio del régimen de contratación excepcional para mayor celeridad.
Gestion de Infraestructura Seguimiento zonas obras mayores y menores Seguimiento de zonas contención de aguas
Educación
Fuente: Colombia Humanitaria, 2012
Gestion Social Activación seguridad alimentaria y económica Activación de hábitat Activación sociocultural
El modelo contó con dos herramientas de información centrales: el Registro Único de Damnificados, RUD y el Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio, SIENTE. Ninguno de los dos sistemas existía con anterioridad a la crisis y ambos se desarrollaron teniendo en cuenta las necesidades de información para la toma de decisiones.
“El Gobierno Nacional realizó un enorme esfuerzo fiscal, destinando 5.3 billones de pesos para la atención de la emergencia. Se implementó el modelo descentralizado con gobiernos locales, lo que implicó la transferencia de recursos a departamentos y municipios, siendo ésta una importante decisión política”. Everardo Murillo, Gerente Colombia Humanitaria
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Gráfico 5 El modelo de operación de Colombia Humanitaria
ATENCIÓN HUMANITARIA
MINHACIENDA
DNP
GOBIERNOS Y > Alimentos > Aseo ALCALDÍAS
EJECUCIÓN
Corte Constitucional
ACTORES
PRESIDENCIA
CARTERAS COLECTIVAS
$
1.1 BILLONES
> Albergues > Reparación de vivienda > Arriendos
1
REHABILITACIÓN
BILLONES
COMPUESTA POR
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
SECTOR PRIVADO Y PÚBLICO
FIDUPREVISORA
60 mil millones
DANE REGISTRO DE POBLACIÓN
CARTERAS COLECTIVAS
$
1. 6 BILLONES
ACTORES EJECUCIÓN
Cooperación y donaciones
GOBERNACIONES > Obras mayores > Obras menores Y ALCALDÍAS
EJECUCIÓN
JUNTA DIRECTIVA
ACTORES
5.3
GERENCIA SUBCUENTA COLOMBIA HUMANITARIA
$
GERENCIA SUBCUENTA COLOMBIA HUMANITARIA
> Chorros
LOGROS Y RESULTADOS
FIDUPREVISORA
ENTIDADES NACIONALES CONVENIOS
> Obras mayores > Chorros > Fortalecimiento institucional > Infraestructura social > Reactivación Económica
2.6 BILLONES
EJECUCIÓN
3,2 millones registrados 73% Damnificados 27% Afectados 7% Población
ESTRATEGIA COMÚN UNIDAD
ACTORES
DGR / UNGRD
ICBF, MINCULTURA, MINPROTECCIÓN SOCIAL, PASTORAL, NACIONES UNIDAS, CCONGS, PROFAMILIA, COLSUBDIO, APOYE
CONVENIOS
$ 34 MIL MILLONES COSTOS DE OPERACIÓN 0.4%
2
FORTALECIMIENTO
3
FORTALECIMIENTO
4
ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS
5
GESTIÓN PÚBLICA TRANSPARENTE Y
DEL SISTEMA
TEJIDO SOCIAL - ACTORES LOCALES
EFICIENTE
RESULTADOS CLOPAD CREPAD
BIENES PÚBLICOS INFRAESTRUCTURA
CUANTITATIVOS * 2.000 mts DE PUENTES TEMPORALES * 24 ESTACIONES METEREOLOGICAS DOTADAS Y REHABILITADAS * 114 EQUIPOS PARA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS * + DE 3.000.000 DE PERSONAS EN REGISTRO ÚNICO DE DAMNIFICADOS
* 1.123.228 MERCADOS * 55.112 VIVIENDAS REPARADAS * 4.460 ALOJAMIENTOS TEMPORALES * 13 JORNADAS DE SALUD (200.000 DOSIS DE VACUNACIÓN) * 16.059 FAMILIAS CUENTAN CON PLAN DE VIDA * 170.958 EMPLEOS DIRECTOS E INDIRECTOS
* 4.283 OBRAS * 395 ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADO * 1611 VIAS * 485 SEDES EDUCATIVAS * 44 ESTACIONES DE POLICIA * 227 OBRAS DE CONTENCIÓN * 319 CAÑOS CANALIZADOS
CONTROL FISCAL, CONTROL INTERNO, CONTROL DISCIPLINARIO, CONTROL CONSTITUCIONAL, CONTROL POLÍTICO, CONTROL SOCIAL, SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA SEGUIMIENTO
S Y C * EMERGENCIAS ESQUEMA/ DE EFICIENCIAS SEGUIMIENTO Y CONTROL MULTINIVEL
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Tabla 11 Presupuesto comprometido a través de convenios con otras entidades
4.2.1 Coordinación interinstitucional y acompañamiento territorial
Entidad
Si bien desde su concepción la estrategia se perfiló como un esquema de ejecución de recursos descentralizado (a través de las autoridades regionales y locales), era evidente la necesidad de contar con el apoyo técnico y de coordinación de los agentes nacionales sectoriales. Los diagnósticos iniciales identificaron como sectores prioritarios: educación, vías, agricultura, aguas y ambiente, donde la afectación era evidente. Para apoyar la labor de diagnóstico, el gobierno solicitó la cooperación de la CEPAL y el BID que adelantaron el estudio de “valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia 2010-2011”. El estudio, cuyos hallazgos se resumen brevemente en la sección 2 de este documento, incluyó algunas estimaciones sobre la afectación sectorial. En ciertos casos, como en el sector agrícola y ganadero, se recurrió a los gremios como fuente de información primaria en el territorio. Otros, como educación y cultura hicieron un proceso de recolección de datos posterior, vía la contratación con terceros. En todo caso, es de señalar que la mayoría de sectores no contaba entonces con instrumentos metodológicos ni capacidades institucionales para adelantar diagnósticos técnicos de afectación en tiempo real y en medio de la emergencia.
“Se utilizó el estudio del BID- CEPAL para conocer el impacto inicial del fenómeno de La Niña 2010-2011 a nivel sectorial porque las autoridades no contaban con los mecanismos de diagnóstico para establecer la valoración de daño y afectación económica. En algunos casos, como en el sector agrícola y ganadero, se recurrió a los gremios como fuente de información primaria en el territorio y otros como educación y cultura hicieron un proceso de recolección de datos posterior, a través de la contratación de terceros”. Lucia Rubiano, Coordinadora de gestión sectorial de Colombia Humanitaria
A partir de los ejercicios de diagnóstico que se pudieron llevar a cabo, la junta directiva, con el apoyo de las direcciones técnicas del DNP, procedió a recibir y aprobar las solicitudes de recursos de los ministerios y entidades nacionales, que ascendieron a 2.6 billones de pesos (alrededor de USD1.400 millones). Estos recursos representan el 50% del presupuesto total de la estrategia y se ejecutaron por medio de 32 convenios nacionales.
Priorización y Aprobación
Participación
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
543.855.000.000
20,65%
INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS
424.364.000.000
16,12%
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE- AMBIENTE
392.827.265.234
14,92%
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
307.365.404.711
11,67%
MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - AGUAS Y SANEAMIENTO BÁSICO
212.354.000.000
8,06%
EJÉRCITO NACIONAL
161.536.543.667
6,13%
DAPS - PROGRAMA DE GENERACIÓN DE EMPLEO DE EMERGENCIA
138.221.408.435
5,25%
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI
89.375.534.615
3,39%
FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS
87.000.000.000
3,30%
UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - UNGRD
71.802.000.000
2,73%
MINISTERIO DE CULTURA - “Espacios de vida”
63.105.956.597
2,40%
48.975.000.000
1,86%
DEFENSA CIVIL COLOMBIANA
13.714.263.976
0,52%
ANSPE - REUNIDOS
10.609.738.503
0,40%
CRUZ ROJA COLOMBIANA
10.000.000.000
0,38%
POLICÍA NACIONAL
9.011.799.766
0,34%
INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI - IGAC
8.820.000.000
0,33%
NACIONES UNIDAS
8.800.000.000
0,33%
DANE
7.187.248.211
0,27%
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ICBF
6.678.000.000
0,25%
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL
5.849.382.137
0,22%
MINISTERIO DE CULTURA - “Tejido Social”
3.800.000.000
0,14%
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - SALUD INTEGRAL
3.000.000.000
0,11%
IDEAM
2.190.000.000
0,08%
MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - GRAMALOTE
2.000.000.000
0,08%
420.890.310
0,02%
404.000.000
0,02%
2.633.267.436.161
100%
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - REHABILITACIÓN HOSPITALARIA Y SANEAMIENTO
ARMADA NACIONAL MINISTERIO DE CULTURA - “Cultura Albergues” TOTAL
Fuente: Colombia Humanitaria, febrero 2013.
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A través de la labor de coordinación interinstitucional del área de gestión sectorial, Colombia Humanitaria realizó un acompañamiento sistemático a las entidades nacionales con las que se suscribieron los convenios, facilitando la comunicación entre los sectores y realizando un seguimiento permanente a la ejecución de los recursos entregados. Adicionalmente, se instaló un comité quincenal de ministros y viceministros que operó como máxima instancia de coordinación y toma de decisiones. Adicionalmente, como parte de los mecanismos de coordinación institucional, la DGR lideró junto con el DNP y Colombia Humanitaria el proceso de construcción del Plan de Acción Específico (PAE): un ejercicio que por primera vez convocó a las autoridades nacionales sectoriales a planear su acción para atender los efectos generados por el desastre, por medio de estrategias oportunas, articuladas y con enfoque territorial. Con la elaboración del PAE se puso en ejecución por primera vez un instrumento previsto en la legislación desde 1989. Este resultó ser un ejercicio técnico muy desafiante, dada la complejidad del proceso de concertación y consulta que supone su elaboración y la debilidad institucional de la entonces DGR para liderarlo. Para apoyar la construcción del PAE, se instalaron mesas sectoriales con el apoyo técnico del DNP. No todas las mesas desarrollaron su mandato con igual ritmo. Como factores que contribuyeron a la eficiencia de algunas de las mesas se encontraron34: - Un alto nivel de compromiso institucional, que contó con el liderazgo directo del Viceministro/Director y el seguimiento permanente por parte de su equipo de trabajo. - La definición de una agenda específica para orientar la mesa. - La convocatoria amplia que incluyó a todos los actores del sector. - La articulación de las acciones allí definidas con el plan de desarrollo sectorial. - El reconocimiento por parte del sector sobre la existencia de una relación directa entre riesgo de desastres y su propio desarrollo.
Recuadro 2 El Plan de Acción Específico (PAE)
El PAE corresponde a una figura que introduce el Decreto 919 de 1989, por el cual se organizaba el entonces Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres que estuvo vigente hasta el 2012. De acuerdo con el Decreto 919: “Artículo 20. Declarada una situación de desastre de carácter nacional, la Oficina Nacional para la Atención de Desastres procederá a elaborar, con base en el plan nacional, un plan de acción específico para el manejo de la situación de desastre declarada, que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en el decreto de declaratoria, o en los que lo modifiquen”.
“Artículo 61. Plan de acción específico para la recuperación. Declarada una situación de desastre o calamidad pública y activadas las estrategias para la respuesta, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en lo nacional, las gobernaciones, y alcaldías en lo territorial, elaborarán planes de acción específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la declaratoria y sus modificaciones”.
Estrategia de acompañamiento territorial El modelo de coordinación de Colombia Humanitaria incluyó, además, un esquema de acompañamiento a todos los actores claves del proceso. Esta estrategia, parte de la idea que la descentralización de responsabilidades implica acompañar a las instituciones y regiones con menores capacidades para que puedan llevar a cabo exitosamente las funciones que se les otorgan durante la emergencia. Los mecanismos de la estrategia de acompañamiento funcionaron de manera directa, permanente y de doble vía. Esta multiplicidad de canales se constituye en una buena práctica que permitió a la gerencia avanzar más rápidamente en la implementación de la estrategia y conocer de primera mano lo que sucedía en el territorio, aun cuando no se contó con oficinas regionales de Colombia Humanitaria. Entre estos canales se pueden citar: - Las cumbres de gobernadores y alcaldes. - Los talleres y sesiones de empalme con los nuevos mandatarios. - Los talleres de capacitación en el sistema SIENTE. - Las Audiencias Especiales de Seguimiento . - Los encuentros departamentales y nacionales con operadores y contratistas de obras con la participación de la Fiduciaria La Previsora. - Los encuentros temáticos (Común Unidad y Hábitat). - Los informes de rendición de cuentas de Colombia Humanitaria por departamentos. - La participación en acuerdos para la prosperidad en departamentos afectados por el fenómeno de La Niña. Estos encuentros fueron además de vital importancia pues se convirtieron en espacios de intercambio de conocimiento y solución colectiva de los problemas que se presentaron durante la implementación. - El esquema de enlaces con departamentos y supervisores de convenios. - El Grupo de Apoyo Territorial - GAT.
La nueva Ley sobre Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia (Ley 1523 de 2012), rescata la figura de PAE en los siguientes términos: 34 Estos factores fueron identificados durante las entrevistas por los actores que participaron de las mesas de trabajo sectoriales durante la emergencia. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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31
Circulares y resoluciones
05/10/2011
10
04/01/2011
1
Por medio de la cual se reglamenta la transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades en fase de emergencia en cumplimiento del artículo primero del decreto No. 4830 de 2010, mediante el cual se modificó el decreto 4702 de 2010.
04/01/2011
2
Por medio de la cual se reglamenta la utilización y legalización de los recursos de transferencias a las entidades públicas nacionales, territoriales y privadas para la atención de la emergencia invernal, en cumplimiento del artículo primero del decreto No. 4830 de 2010, mediante el cual se modificó el decreto 4702 de 2010.
Durante todo el proceso, la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD), antes Fondo Nacional de Calamidades (FNC) emitió resoluciones para establecer procedimientos y orientar la implementación de la estrategia. De la misma manera, la gerencia emitió circulares para dar alcance a las decisiones de la junta, precisar y aclarar procedimientos y acompañar a los actores en la implementación. En las siguientes tablas se recoge la normativa externa emitida, que fue elemento central de la estrategia de acompañamiento.
Por el cual se dispone sobre la titularidad de los bienes con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, subcuenta Colombia Humanitaria.
Relacionadas con control, ejecución y transparencia
Tabla 12A. Resoluciones de la Junta Directiva del FNGRD Fecha
Número
Asunto Competencias de la junta directiva y la gerencia
29/12/2010
1
Por medio de la cual se adopta el reglamento de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades.
29/12/2010
2
Por medio de la cual se otorgan atribuciones al gerente del Fondo Nacional de Calamidades - Subcuenta Colombia Humanitaria.
04/01/2011
1
Por medio de la cual se reglamenta la transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades en fase de emergencia en cumplimiento del artículo primero del decreto No. 4830 de 2010, mediante el cual se modificó el decreto 4702 de 2010.
24/02/2011
4
06/10/2011
11
Por medio de la cual se establece la fecha límite de presentación de solicitudes con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Calamidades subcuenta Colombia Humanitaria.
Por medio de la cual se modifica parcialmente la resolución No. 02 del 04 de enero del 2011.
01/08/2011
6
Por medio de la cual se adopta la guía de supervisión del Fondo Nacional de Calamidades Subcuenta Colombia Humanitaria.
Por medio de la cual se regula la destinación de recursos del Fondo Nacional de Calamidades para la atención humanitaria en activación social y cultural en los departamentos afectados por el fenómeno de la Niña 2010 - 2011.
02/08/2011
7
Por medio de la cual se deroga la resolución No. 004 del 24 de mayo del 2011.
30/06/2011
9
Por medio de la cual se establece la fecha límite de presentación de solicitudes con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Calamidades subcuenta Colombia Humanitaria.
Relacionadas con asistencia humanitaria
26/10/2011
12
Relacionadas con infraestructura 17/02/2011
3
Por medio de la cual se modifica el artículo 5 de la resolución número 01 de enero de 2011 en cuanto a la transferencia de recursos para la fase de rehabilitación en cumplimiento del artículo primero del decreto No. 4830 de 2010 mediante el cual se modificó el decreto 4702 de 2010 y se reglamente el procedimiento.
03/03/2011
5
Por medio de la cual se modifica parcialmente la resolución No. 03 del 17 de Febrero de 2011.
13/03/2011
8
Por medio de la cual se expide la resolución para la ejecución de obras mayores no viales.
ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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32
Tabla 12B. Circulares externas del Gerente de la Subcuenta Colombia Humanitaria por temática
Fecha
Número
Asunto
06/07/2012
63
Plazo límite para ejecutar las transferencias del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - subcuenta Colombia Humanitaria para pago de arrendamientos.
03/09/2012
64
Plazo límite para cambio de rubros de atención humanitaria (Kits de alimentación y aseo, arrendamientos, reparaciones de vivienda y albergues).
31/10/2012
68
Requisitos y plazo límite para el reconocimiento de los otros gastos operativos de atención humanitaria (Kits de alimentación y aseo, reparaciones de vivienda y albergues).
Relacionadas con asistencia humanitaria
3
Contratación operadores asistencia humanitaria.
24/02/2011
4
Acciones importantes, necesarias y obligatorias asistencia humanitaria.
18/02/2011
5
Proceso de legalización e interventoría.
08/03/2011
6
Destinación de los recursos para el pago de arriendo.
22/03/2011
7
Reubicación de los recursos dentro de la categoría de ayuda humanitaria.
13/01/2011
2
Obras menores.
07/04/2011
8
Aclaraciones reunión de gobernadores 28 de marzo 2011.
08/04/2011
10
Criterios para definir obras mayores de emergencia.
12/05/2011
14
Procedimiento para el reconocimiento de “otros gastos operativos” para asistencia humanitaria.
15/04/2011
11
Cronograma para la ejecución de obras menores.
13/07/2011
24
Recomendaciones sobre coberturas del riesgo en la contratación de las entidades receptoras.
Relacionadas con infraestructura
20/05/2011
17
Aclaraciones varias sobre asistencia humanitaria.
24/05/2011
18
Lineamientos para la interventoría y supervisión de operadores de alimentos, aseo y alojamiento.
09/09/2011
29
Apoyo al seguimiento y control de obras mayores, menores y chorros.
23/09/2011
31
Recomendaciones de reversión de recursos de inejecución.
22/06/2011
20
Aclaraciones reunión de operadores 15 de junio.
29/09/2011
32
Alternativa pólizas Chocó.
23/08/2011
28
Ampliación de plazo para solicitudes de segundo y tercer giro de ayuda humanitaria.
10/10/2011
34
Titularidad de los bienes adquiridos con recursos del Fondo Nacional de Calamidades.
08/11/2011
35
Riesgos identificados en la entrega de ayuda humanitaria.
09/11/2011
36
02/12/2011
41
Alcance Circular 26- Fechas límite para solicitud de recursos ayuda humanitaria.
Procedimiento para apertura de encargos fiduciarios, desembolsos a terceros y legalizaciones - Colombia Humanitaria y Fiduciaria La Previsora.
15/11/2011
37
Prevención de fraudes a los recursos de Colombia Humanitaria.
16/12/2011
42
Plazo de entrega informe de empalme sobre la gestión de recursos de Colombia Humanitaria en el proceso de atención humanitaria y rehabilitación del fenómeno de la niña 2010 - 2011.
25/11/2011
40
Coordinación, procedimientos y acciones de obras calificadas como críticas o con observaciones.
29/12/2011
43
30/01/2012
47
Alcance circular No. 36 del 9 de noviembre de 2011.
21/02/2012
49
Adición a la circular No. 40, sobre procedimientos y acciones en proyectos de obras mayores, obras menores y contención de cuerpos de agua.
29/02/2012
52
Acciones inmediatas frente a eventos de incumplimiento contractual y situaciones de ejecución crítica en la ejecución de obras menores, mayores y contención de cuerpos de agua.
02/03/2012
53
Recomendaciones para el diligenciamiento de los reportes de obras mayores, menores y de contención de cuerpos de agua.
26/03/2012
57
Plazo límite para comprometer o ejecutar las transferencias del Fondo Nacional de Calamidades - Subcuenta Colombia Humanitaria.
05/07/2012
62
Reportes de obra en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cundinamarca, Nariño, Santander y Valle del Cauca.
Aclaración del instructivo de alojamientos temporales para reparaciones de vivienda.
20/01/2012
46
Aclaraciones de la reunión de operadores del 19 de diciembre de 2011.
28/02/2012
51
Cierre técnico financiero de las transferencias de recursos para ayuda humanitaria alimentos y aseo, para su conocimiento y difusión a las entidades receptoras.
19/04/2012
58
Plazo límite para ejecutar las construcción de albergues y la reparación de vivienda.
10/05/2012
60
Adición a la circular No. 14, sobre procedimientos para el reconocimiento de “otros gastos operativos” realizados para la ayuda humanitaria y alojamientos temporales.
31/05/2012
61
Apoyo al seguimiento y control en la ejecución de los programas de alojamientos temporales a cargo de gobernaciones y ciudades capitales. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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33
12/03/2012
54
Advertencia emitida por la Contraloría General de la República, sobre riesgo de daño patrimonial al Estado por graves omisiones e ineficiencia en la gestión de recursos para atender la emergencia ocasionada por el fenómeno de la Niña 2010-2011.
Aclaración a la circular 36 del 9 de noviembre de 2011 y circular No. 47 del 30 de enero de 2012.
26/03/2012
55
Régimen de contratación para las entidades después del 18 de marzo de 2012.
Plazo para recepción de solicitudes de ampliación del término de duración de contratos y convenios.
23/03/2012
56
Suficiencia de recursos para atender compromisos.
09/05/2012
59
Fecha límite para acreditar los informes de ejecución en el sistema estratégico para la Nación y el territorio SIENTE.
21
Articulación del plan de ordenamiento territorial y la gestión del riesgo.
19/09/2012
65
Utilización del sistema de información estratégico para la Nación y el territorio SIENTE para el reporte de obras mayores/menores y de contención de cuerpos de agua.
04/10/2012
66
17/10/2012
67
Relacionadas con control, ejecución y transparencia 05/04/2011
9
Régimen de contratación aplicable por las entidades receptoras.
18/04/2011
12
Lineamientos y orientaciones para la ejecución de recursos del Fondo Nacional de Calamidades.
23/06/2011
Otros temas
27/04/2011
13
Transparencia en las solicitudes y trámites ante Colombia Humanitaria.
04/10/2011
33
Imagen Corporativa.
16/05/2011
15
Lineamientos régimen de contratación aplicable por las entidades receptoras de transferencias del Fondo Nacional de Calamidades- Subcuenta Colombia Humanitaria.
02/02/2012
48
Atención al público en la subcuenta Colombia Humanitaria.
18/05/2011
16
Recomendaciones sobre el manejo ético de los recursos.
21/06/2011
19
Aclaración sobre impuestos, tasas y contribuciones.
30/06/2011
22
No aplicación de Ley de Garantías en la ejecución de recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades Subcuenta Colombia Humanitaria.
30/06/2011
23
Cierre de solicitudes ante el Fondo Nacional de Calamidades Subcuenta Colombia Humanitaria.
22/07/2011
25
Compromiso ético en el manejo de los recursos para la atención de damnificados y zonas afectadas por el fenómeno de la Niña 2010-2011.
28/07/2011
26
Fechas límites para solicitudes de ayuda humanitaria.
22/08/2011
27
Decreto Reglamentario 2255 de 2011.
09/09/2011
30
Medidas para aplicar el procedimiento de revertir recursos artículo 1 del Decreto 2955 de 2011.
15/11/2011
38
Ejecución de convenios.
23/11/2011
39
Informe de Empalme de Gestión.
11/01/2012
44
Informe de empalme sobre la gestión de recursos de Colombia Humanitaria en el proceso de atención humanitaria y rehabilitación del fenómeno de la Niña 2010 - 2011.
13/01/2012
45
Compromiso de los nuevos mandatarios en la ejecución de recursos de Colombia Humanitaria en el proceso de atención humanitaria y rehabilitación del fenómeno de la Niña 2010 - 2011.
23/02/2012
50
4.2.2 Esquema descentralizado de manejo de los recursos por medio de gobernaciones, alcaldías y convenios con ministerios y entidades nacionales. Con el propósito de atender el principio de descentralización de la estrategia y respetar los principios de autonomía territorial, la subsidiariedad y la complementariedad de los recursos públicos, establecidos en la Constitución Política, se propuso un modelo de actuación de “corresponsabilidad entre el nivel central y los gobiernos departamental y municipal para el desarrollo de las operaciones de planeación, diseño y ejecución de las acciones y proyectos dirigidos a atender la emergencia”.35 En desarrollo del principio de descentralización, la Nación hizo transferencias de recursos a los departamentos y municipios para que fueran las mismas entidades territoriales quienes ejecutaran las acciones requeridas, por intermedio de la figura de convenios y carteras colectivas de patrimonio autónomo de la fiduciaria La Previsora. El esquema de transferencias a entidades nacionales funcionó por medio de los convenios, como se explicó en detalle en el punto 4.2.1 sobre coordinación interinstitucional, y financieramente también se canalizó a través de La Previsora. La gerencia dio lineamientos (recomendaciones) a las gobernaciones, alcaldías y entidades sectoriales del nivel nacional, sobre el régimen de contratación a aplicar para la ejecución de los recursos asignados.
“Gracias a la descentralización los funcionarios de la gobernación aprendieron a ejecutar más recursos en la planificación de obras para mitigación”. José Libardo Henao, Asesor de la Secretaria de Infraestructura de Risaralda.
Límite de aplicación del régimen de contratación.
35 Colombia Humanitaria. Plan estratégico, Bogotá, Enero de 2012, p. 15 ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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34
El principio de confianza establecido por Colombia Humanitaria fue la columna vertebral del esquema de ejecución descentralizada y con base en él se giraron más de 1 billón de pesos a los departamentos y municipios afectados. Tras un rápido diagnóstico de damnificados por parte de los entonces CLOPAD y CREPAD, la subcuenta procedió a girar a las gobernaciones los recursos necesarios para la contratación de los operadores de ayuda humanitaria y a las alcaldías y gobernaciones para la contratación de obras mayores y menores. Se contrataron operadores para la compra y distribución de ayuda humanitaria en 25 departamentos y 768 municipios, lo que benefició a 2.8 millones de damnificados. Para el caso de infraestructura, se aprobaron recursos por valor de 1.2 billones de pesos, para la ejecución de 3.483 obras (entre obras mayores, obras menores y contención de cuerpos de agua) de un total de 11.000 solicitudes recibidas36.
Tabla 13 Obras mayores, menores y contención de cuerpos de agua por región
REGION
Solicitudes aprobadas
Porcentaje
Valor aprobado
Porcentaje
ANDINA
2.392
56,1%
909.925.007.630
55,1%
CARIBE
923
21,6%
418.649.584.451
25,4%
ORIENTAL
248
5,8%
61.288.124.747
3,7%
PACIFICA
701
16,4%
261.329.594.563
15,8%
Total general
4.264
100,0%
1.651.192.311.391
100,0%
Fuente: Colombia Humanitaria, 2012
Para la aprobación de las solicitudes se utilizó como herramienta inicial de diagnóstico de afectación el Visor, administrado por la DGR. Con base en la información arrojada por ese instrumento y con la intención de lograr un cubrimiento nacional, se priorizaron las regiones y municipios más afectados y el tipo de obras requeridas dando prelación a las solicitudes sobre contención de cuerpos de agua, vías, puentes y estabilidad de taludes.
36 Se entiende por primer nivel las necesidades que cubren los entes sectoriales en el ámbito nacional y el segundo y tercer nivel, las solicitudes que en lo regional y local debían ser cubiertas por las autoridades territoriales respectivas. Por chorros se entiende la contención de cuerpos de agua.
La junta directiva estableció un monto para obras menores de hasta $250 millones de pesos (por obra) para aquellos municipios que solicitaron los recursos, cumpliendo con todos los requisitos. Para las obras mayores se requirió un concepto previo del DNP que tramitaba a su vez un aval de la entidad sectorial o asociada respectiva, incluyendo la identificación de si existía o no financiación para dicho proyecto por otra línea estatal. Con estos datos se realizó un cruce adicional de información con el grado de afectación a nivel nacional y regional para mantener un equilibrio en la distribución de recursos entre regiones. Para las obras mayores se requirió la firma de un convenio entre las gobernaciones y la Fiduciaria La Previsora con el fin de formalizar la transferencia, ejecución y supervisión de los recursos. Considerando la situación de emergencia, a las alcaldías y gobernaciones no se les requirió someter a aprobación proyectos formulados en detalle sino solicitudes que se presentaban en un formato sencillo. Para el caso de obras menores, debía anexarse un presupuesto estimado el cual debía incluir la interventoría de las obras hasta un monto del 7% del valor de la obra y los costos de estudios y diseños de ser requeridos. Estas solicitudes no requirieron concepto técnico de las entidades sectoriales o las instituciones del entonces SINPAD, salvo aquellas que superaban en monto los 250 millones de pesos, es decir, las llamadas “obras mayores”. Los requisitos sine qua non para la presentación de las mismas fueron el aval de los entonces CREPAD y CLOPAD, la declaración del ente territorial de no haber presentado la solicitud ante ninguna entidad nacional o departamental e indicar que cualquier costo adicional no presupuestado sería asumido por el ente territorial solicitante. En cuanto al régimen de contratación de excepción, es importante anotar que si bien no era obligatorio utilizar el régimen de contratación privada, la norma autoriza dicha opción para agilizar la contratación y con ello atender con mayor celeridad a la población afectada. A través de instrumentos como la circular No. 15, Colombia Humanitaria hizo un esfuerzo por dar claridad a los entes territoriales sobre las normas de contratación y administración aplicables al caso de los recursos recibidos por esta vía. Para facilitar el proceso, incluso algunas de las circulares emitidas fueron elaboradas y firmadas conjuntamente con los órganos de control del nivel nacional. Sin embargo, en varios casos los esfuerzos de información y orientación sobre el régimen de contratación de excepción no rindieron los frutos esperados y los alcaldes y gobernadores decidieron utilizar los mecanismos de contratación ordinarios, lo que a su vez retrasó la ejecución de los proyectos, en particular en el periodo que antecedió a la elección de alcaldes y gobernadores de octubre 201137. 4.2.3 Modelo de seguimiento y articulación con los organismos de control La labor de coordinación que se le encomendó a Colombia Humanitaria exigía también contar con mecanismos para hacer un seguimiento estricto, y en tiempo real, a la utilización de los recursos públicos para garantizar que éstos fueran invertidos de manera efectiva y transparente para atender las necesidades de la población afectada y en desarrollo de las demás prioridades definidas por la estrategia. De acuerdo con el Decreto 4702 de diciembre de 2010, una de las funciones de la gerencia del entonces FNC-Subcuenta Colombia Humanitaria era dictar los lineamientos generales para la ejecución de los recursos por lo que la labor de seguimiento se realizó desde diferentes aproximaciones: interna, financiera, jurídica, social.
37 En circunstancias normales las reglas de contratación se hacen más estrictas durante los periodos previos a las elecciones, lo que en Colombia se conoce como la “ley de garantías electorales”. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
PÁGINA.
35
“Se trata de restablecer los derechos sociales de los afectados y de generar durante el proceso aprendizajes, tanto para la sociedad, como para la institucionalidad. Esto constituye un Código de Ética para el manejo de los recursos públicos que contribuye a la construcción de confianza y al fortalecimiento de la institucionalidad”.
El seguimiento y control se llevó a cabo en diversos niveles, desde el interno llevado a cabo por el equipo de Colombia Humanitaria, hasta el externo a cargo de los órganos de control en un total de ocho ámbitos: - Normativo. - Recursos de atención humanitaria.
Everardo Murillo, Gerente de Colombia Humanitaria
- Recursos de infraestructura.
Asimismo, la Presidencia de la República, la junta directiva, la gerencia de Colombia Humanitaria, el Congreso de la República y los organismos de control del Estado dieron en este caso prioridad especial a la función de control fiscal por tratarse de una coyuntura particular en la que confluyeron:
- Recursos de convenios con entidades nacionales, públicas o privadas. - De la Fiduciaria La Previsora. - De la Contraloría General de la República.
- El compromiso político que asumió el Estado con los colombianos para atender la emergencia con celeridad, efectividad y transparencia. - La existencia de un presupuesto sin antecedentes en el país destinado a la atención de una emergencia de esta naturaleza. - La posibilidad de utilizar un régimen de excepción para la contratación y la ejecución de los recursos. - Los riesgos que suponía la época electoral que generaría un cambio en las administraciones departamentales y municipales a partir de enero de 201238. - El cambio en la dirección de la Contraloría General que generó un escenario de profundización de la actuación y un efecto de réplica en los otros órganos de control como la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación. - El alto interés que el tema despertó en la prensa nacional e internacional.
“La tarea de seguimiento y control que realizó la Contraloría General de la República fue un proceso valioso de seguimiento y control en tiempo real. La Procuraduría General de la Nación ha acompañado desde el nivel nacional y local los procesos de rendición de cuentas y las veedurías tan necesarias para el manejo de recursos. Ambos entes de control realizaron un trabajo fundamental y oportuno, su presencia institucional confirmó el buen uso y distribución de los recursos de Colombia Humanitaria en los municipios y departamentos del país. Con su acompañamiento la gestión de Colombia Humanitaria se fortaleció, las comunidades confiaron en la disposición y agilidad del Estado”. Presidente de la República, Juan Manuel Santos durante la rendición de cuentas de Colombia Humanitaria,
- De la Procuraduría General de la Nación. - Control social externo – veedurías ciudadanas. - Debates de control político por parte del Congreso de la República.
Por todo lo anterior, la labor de seguimiento y control constituyó uno de los pilares más importantes de la estrategia. Para efectos de este estudio de caso, se profundizó especialmente sobre la labor ejercida por Colombia Humanitaria, y aquella adelantada por la Contraloría General de la República. Durante los primeros meses, la Contraloría, a través de la contraloría delegada para la participación ciudadana, utilizó como mecanismo de seguimiento las “auditorías en tiempo real” que proponían la verificación en el menor tiempo posible. Posteriormente y ante la especial naturaleza de la emergencia, el órgano de control tuvo que modificar los mecanismos institucionales que pasaron del control posterior a un control-acompañamiento en tiempo real. Uno de los mecanismos del ente nacional de control fueron las funciones de advertencia39 de las cuales se expidieron 37 para el tema de ola invernal, con corte a junio de 2012. Esta cifra denota un alto grado de demanda de información por parte de la Contraloría y establece la preexistencia de un riesgo por actuación indebida. Asimismo, a septiembre 24 de 2012, se elaboraron 74 informes de seguimiento especial en los que se hace una revisión de las condiciones por cada departamento o región y se presenta una calificación de la gestión del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo cuyos parámetros de definición no fueron claros al inicio de la emergencia, pero que a partir del diálogo con Colombia Humanitaria se establecieron con criterios ciertos, dada la naturaleza del modelo de intervención.
“La Contraloría General de la República reconoce el buen trabajo que se ha realizado en Colombia Humanitaria, un trabajo que ha demostrado indicadores de eficiencia”. Carlos Mario Zuluaga, delegado de la Contraloría para la Participación Ciudadana
20 de diciembre de 2012.
38 En este contexto, se expidió circular de la Procuraduría para que en el informe de empalme de las autoridades locales y regionales se incluyera un anexo especial sobre la situación generada por el fenómeno de La Niña 2010-2011.
39 A partir de la Constitución Política de 1991, la Contraloría cambio sus mecanismos de acción hacia aquellos dirigidos al control posterior y selectivo, pero en el marco de la afectación invernal se identifica el viraje de actuación de la Contraloría con el “control en tiempo real”, en el que se prevé la existencia de un riesgo que orienta decisiones administrativas so pena del inicio de una investigación. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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36
Esa interacción entre Colombia Humanitaria y la Contraloría General permitió que primaran los principios universales de auditoría para verificar la actuación de las entidades sin la existencia de presunciones u opiniones personales sino con base en la comprobación de hechos. Es importante destacar que la acción de los órganos de control, con el acompañamiento y apoyo durante el proceso y en algunos casos su intervención, en especial al inicio de la emergencia, tuvo un efecto positivo porque sirvió como mecanismo de advertencia y generó dinámicas de autocontrol al interior de los entes ejecutores, reforzando la labor de control no coercitivo de Colombia Humanitaria40. Un ejemplo de dicha actuación fueron las audiencias especiales de seguimiento a entidades territoriales y nacionales convocadas por la Contraloría a partir de 2012. Estas instancias abrieron nuevos espacios de seguimiento, especialmente a los contratos de infraestructura y lograron un importante incremento de ejecución y de resolución de obstáculos administrativos en esa área.
“Algo importante que Colombia Humanitaria deja fue el modelo de acompañamiento de los entes de control. La Procuraduría y sobretodo la Contraloría hicieron seguimiento mediante “reportes exprés”, que fueron claves para adoptar medidas preventivas y correctivas. Además, se estableció una estrategia de seguimiento, que incluyó compromisos éticos con los gobernadores y alcaldes involucrados”. Carlos Iván Márquez, Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Adicionalmente, para conocer el estado de avance de las obras se diseñó el proceso de apoyo, seguimiento y control bajo el enfoque de una mínima injerencia y con un esquema sin antecedentes en acompañamientos de esta naturaleza. Este proceso consistió en contratar un total 6 empresas de seguimiento, con un equipo de trabajo de más de 120 ingenieros a nivel nacional, con conocimiento y experiencia en materia de obras civiles para que visitaran los municipios afectados, evaluaran el desarrollo de las obras y prestaran un apoyo a través de recomendaciones técnicas, de control de calidad, administrativas, legales y financieras. A partir de esta labor se establecieron tres categorías para calificar semanalmente los reportes de avance: obras en ejecución normal, con observaciones y obras en ejecución crítica. Teniendo en cuenta la magnitud de la labor de seguimiento se decidió priorizar el seguimiento sobre las obras en condiciones críticas y realizar un proceso de control interno que finalizaba con el reporte de dichas obras a los órganos de control, dependiendo de la caracterización de las anomalías encontradas. Es decir, aquellas que dieron lugar a procesos fiscales fueron informadas a la Contraloría, aquellas que dieron pie a procesos penales a la Fiscalía y las que implicaban asuntos disciplinarios a la Procuraduría.
Vale la pena resaltar la expedición de normativas que permitieron orientar a las autoridades locales y regionales en la caracterización del avance en la ejecución de las obras y en el abanico de acciones que se podían adelantar para proteger los recursos públicos. Ejemplo de lo anterior es el Decreto 2955 de agosto de 2011 que facultó a Colombia Humanitaria y a la junta directiva para realizar el seguimiento y control de las obras, retirar recursos asignados por falta de ejecución y suspender pagos, al igual que las circulares externas 40, 49 y 52 y circular interna 004 de 2011. En total, Colombia Humanitaria, a través de las firmas de seguimiento contratadas, realizó 22.983 visitas a obras para un total de 4.267 obras con seguimiento, con 312 casos críticos a septiembre de 2012. Las veedurías ciudadanas también jugaron un papel muy relevante en el seguimiento al avance de las obras, en un esfuerzo que tuvo origen en el interés e iniciativa de las mismas comunidades. 4.2.4
Sistemas de información
Para apoyar la toma de decisiones en medio de la emergencia, priorizar la asignación de los recursos, hacer seguimiento a las inversiones, entre otras funciones de información, seguimiento y planeación, Colombia Humanitaria contó con dos instrumentos que fueron herramienta fundamental para la toma de decisiones. El Registro Único de Damnificados por la ola invernal 2010- 2011 – RUD o REUNIDOS Como se mencionó en detalle en el punto 3.2.2, el RUD constituyó una de las herramientas más importantes para la toma de decisiones durante el proceso de intervención de Colombia Humanitaria. La recolección de la información inició en febrero de 2011 y su informe final fue presentado al país en agosto de 2011. El RUD permitió registrar un total de 2.350.209 personas damnificadas durante la ola invernal 2010- 2011. En el informe final presentado por el DANE en junio de 2011 también se reportaron ochocientas sesenta nueve mil 869.032 personas afectadas, 647.017 hogares damnificados y 232.525 hogares afectados. El proceso de recolección además incluyó el cruce de información con la Registraduría Nacional, el Sisben, la Red Juntos, Familias en Acción y cédulas de extranjerías del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), con el fin de evitar duplicidad de ayudas y el registro de personas no damnificadas. El RUD constituyó una de las herramientas más valiosas que el proceso de intervención de Colombia Humanitaria le deja al nuevo sistema. El cruce de la información levantada conjuntamente con la RED Unidos permitió, por ejemplo, identificar que sólo alrededor de un 30% de la población damnificada se encontraba registrada en la estrategia para la superación de la pobreza extrema (Red Unidos). Actualmente se realizan otros cruces de información que permitirán continuar mejorando la pertinencia y alcance de otros programas sociales del Gobierno.
Sumado a lo anterior, y con base en los reportes de visitas de temporalidad semanal enviados por las firmas contratadas para el apoyo, seguimiento y control, Colombia Humanitaria recomendó acciones que impulsaron a los entes territoriales a tomar decisiones dirigidas a solucionar las situaciones específicas para cada obra, lo que derivó en un seguimiento permanente.
40 Resolución interna No. 70 de la Contraloría que apoya a Colombia Humanitaria en el proceso de empalme de autoridades Dic. 2011. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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“Encontramos que una tercera parte de la población afectada no estaba protegida con ningún tipo de programa social. Este hecho motivó al DPS a establecer programas para lograr una mayor cobertura de estas poblaciones”.
Algunos de los actores entrevistados consideran que Siente fue concebido principalmente como un mecanismo de seguimiento a obras de infraestructura, y en ese sentido incorporar los módulos que tienen que ver con los procesos sociales, políticos y económicos de mayor complejidad ha sido un desafío.
Juan Carlos Ramírez, Director de CEPAL en Colombia
En el futuro, el RUD se podrá activar de manera inmediata y permitirá levantar la información y caracterización de la población damnificada de forma mucho más ágil para contar con información de calidad que facilite el proceso de toma de decisiones particularmente durante la primera fase de la emergencia.
A pesar de las dificultades en la ejecución, Siente constituye uno de los primeros sistemas de información con estas características que se implementa en el país y hace una contribución clave en términos de transparencia y buen gobierno, pues compila la información histórica de Colombia Humanitaria y contiene una base de datos de miles de contratistas, con información detallada sobre su área de experiencia y desempeño, que podría ser de gran utilidad en el evento de una nueva emergencia. Actualmente, Colombia Humanitaria analiza la información contenida en esta herramienta con miras a usarla como insumo en el proceso de gestión del conocimiento y transferencia de responsabilidades y funciones al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
El Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio – SIENTE 4.3. Presupuesto y modelo financiero Siente es una herramienta que permite conocer el avance en ejecución financieray otros indicadores de cada una de las 7 mil obras y proyectos financiados con recursos de Colombia Humanitaria. La plataforma fue desarrollada con ingeniería colombiana, sobre web 2.0 y permite, entre otras funcionalidades, contar con un mapa para la geo-referenciación de los proyectos, acceder a la programación de las obras, reportar avance, conocer la información relacionada con los proyectos como pólizas, contratos, fotografías y generar múltiples reportes. Como suele ser normal con las herramientas tecnológicas, la puesta en marcha de Siente, no ha estado exenta de dificultades. Su desarrollo tomó varios meses, y aún se continúan perfeccionando algunos de los módulos. Por tratarse de una innovación, muchos actores han encontrado complicado familiarizarse con la nueva herramienta y expresan que hubiera sido deseable contar con este instrumento desde el principio de la intervención. Siente está diseñado para que la información sea cargada directamente por los operadores y contratistas, lo que en opinión de algunos usuarios dificulta la supervisión por parte de las entidades responsables de la ejecución en el nivel sectorial o territorial. Como innovación, Siente ha despertado el interés de otras entidades del Estado que han manifestado su expectativa por conocer el instrumento para una eventual adaptación o transferencia a otros contextos. No obstante, persisten muchas dificultades para su plena utilización por parte de las entidades vinculadas a Colombia Humanitaria y su transferencia a la UNGRD, entre las que se destacan que 12 de los 32 convenios con entidades nacionales terminaron sus actividades antes de que Siente estuviera operando por lo que no fue posible la incorporación en tiempo real de la información por parte de los responsables; la no activación del módulo de ingreso de información en un período crítico de la intervención de Colombia Humanitaria –enero a septiembre 2012- presentó reclamos especialmente por parte de los ministerios y entidades adscritas frente a la expectativa que se generó por la implementación del sistema; el no funcionamiento de consulta al público, que hasta el mes de noviembre de 2012 impidió desarrollar uno de los objetivos, la información en tiempo real.
Desde el momento mismo de la declaratoria de emergencia, el gobierno nacional anunció que destinaría recursos suficientes para la atención de la emergencia en sus tres fases: atención, rehabilitación y reconstrucción. La asignación de un presupuesto de 5.3 billones de pesos para la operación de las dos primeras fases (atención y rehabilitación) exigió la puesta en marcha de una estrategia presupuestal y financiera integral y desafió la capacidad instalada de la Fiduciaria La Previsora al elevar sustancialmente el volumen de las operaciones y exigir tiempos de respuesta menores a los habituales. 4.3.1 Asuntos presupuestales La financiación de Colombia Humanitaria constituyó un gran reto desde el punto de vista fiscal, si se tiene en cuenta que su presupuesto total de operación fue de 5.3 billones de pesos, unos 2.944 millones de dólares. Del total de estos recursos, el 84% provinieron del presupuesto general de la Nación, los cuales se complementaron con contribuciones del sector privado, donaciones en dinero y otros recursos de cooperación internacional, que con corte a 2012 ascendieron a $62.584.000.000 millones de pesos. Mediante los decretos 4627 del 13 de diciembre de 2010: “Por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ambiental y se modifica el presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal 2010”; 4703 del 21 de diciembre de 2010: “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del Estado de emergencia declarado mediante Decreto 4580 de 2010”; y 4825 de 2010: “Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria en el marco de la emergencia”, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dotó al Estado colombiano de las herramientas para disponer de los recursos necesarios para adelantar la acción integral en respuesta a los daños generados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, en un esfuerzo financiero sin antecedentes.
ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Tabla 14 El esfuerzo fiscal que representa Colombia Humanitaria
- Estableció e implementó un procedimiento de reconocimiento tributario a los donantes, a través de la Revisoría Fiscal de la Fiduciaria La Previsora.
APORTANTES
APROPIADO
RECAUDADO
PENDIENTE
Nación/ otras entidades públicas presu-
969.722.000.000
969.722.000.000
0
3.500.000.000.000
2.215.790.000.000
1.284.210.000.000
Adición vigencia 2011
414.000.000.000
414.000.000.000
Adición vigencia 2011 - FNR
150.000.000.000
150.000.000.000
Adición Vigencia 2012
280.000.000.000
280.000.000.000
puesto CH- Vigencia 2010 Nación/ otras entidades públicas presupuesto CH- Vigencia 2011
A. SUBTOTAL RECUROS DE LA NACIÓN
5.313.722.000.000
3.185.512.000.000
2.128.210.000.000
Donaciones
49.000.000.000
49.000.000.000
0
Campaña Teletón
11.024.000.000
11.024.000.000
0
Ministerio de Educación Nacional
2.560.000.000
2.560.000.000
0
B. SUBTOTAL DONACIONES
62.584.000.000
62.584.000.000
0
C. TOTAL (A+B)
5.376.306.000.000
3.248.096.000.000
2.128.210.000.000
Fuente, Ministerio de Hacienda, 2012.
De otra parte, haciendo uso de los antecedentes legales existentes como el Decreto 919 de 198941 y el artículo 125 del Estatuto Tributario, Colombia Humanitaria activó los protocolos de manejo de donaciones y cooperación internacional que normativamente existían pero que a la fecha no operaban, para ponerlos en acción a través de la Mesa de Ayudas Nacionales e Internacionales, que se instaló el 9 de diciembre de 2010, en el marco de la sala de estrategia. El objetivo central de la mesa fue coordinar los aportes de los países y organismos internacionales que se solidarizaron con la situación en Colombia, y de miles colombianos que aportaron, en dinero y en especie, aproximadamente 210 mil millones de pesos en el mayor ejercicio de movilización de donaciones del que se tenga registro en el país. A través de la definición de una agenda de trabajo conjunto, la mesa de ayudas: - Diseñó una estrategia de donaciones y cooperación internacional. - Desarrolló un procedimiento de coordinación interinstitucional, nacional e internacional, para donaciones en especie y donaciones en dinero. - Estableció un procedimiento de validación de la pertinencia para las donaciones en especie. - Convocó a entidades técnicas como el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), cuyos conceptos técnicos viabilizaron los procedimientos y permitieron la rápida definición de criterios y requisitos básicos.
41 Decreto 919 del 1 de mayo de 1989, por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, en sus artículos 46 y 47 dispone sobre la destinación, administración, control y vigilancia de los bienes donados.
- Construyó una relación de confianza con el SNU que permitió aprovechar la neutralidad de esos organismos internacionales para atender efectivamente a comunidades afectadas cuando las circunstancias de acceso territorial, institucionalidad y seguridad no se lo permitían al Estado. - Logró, en lugar de realizar el llamamiento internacional, la negociación del Programa Conjunto42 con seis agencias de Naciones Unidas bajo una dinámica novedosa, en la que, por primera vez, dichos organismos trabajaron directamente para el gobierno colombiano con fondos del presupuesto nacional y transfirieron su conocimiento técnico para apoyar la formulación de políticas públicas en temas y áreas geográficas específicas y definidas por Colombia.
Adicionalmente, Colombia Humanitaria logró alianzas con la empresa privada, bajo esquemas de acción directa, triangulación o proyectos en sociedad con entidades públicas, con base en los objetos sociales y la experiencia de las mismas. Como ejemplo se puede registrar la donación de viviendas para 400 familias por valor de $18 mil millones de pesos en la localidad de Usme, en Bogotá, por parte del grupo empresarial de Luis Carlos Sarmiento Angulo a través de un convenio con la Secretaría de Hábitat de Bogotá, Metrovivienda, la Caja de Vivienda Popular y el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE). Lo anterior abrió la posibilidad para trabajar a futuro de manera conjunta con las áreas de responsabilidad social de la empresa privada para temas como agua, saneamiento básico, educación, nutrición y seguridad alimentaria y vivienda.
4.3.2 Modelo financiero centralizado, con uso de carteras colectivas y administración de uuna fiduciaria única Operativamente, y complementando el modelo descentralizado antes descrito, que utilizó la capacidad de entidades e instituciones nacionales y del orden territorial, se estableció un modelo de manejo financiero de los recursos altamente centralizado, basado en el uso de carteras colectivas, a través de la Fiduciaria La Previsora que, de acuerdo con el decreto 1547 de 1984, es la instancia administradora de los recursos públicos del FNC para la atención de desastres.
“De cada 100 pesos que recibió Colombia Humanitaria 99,60 fueron para inversión, solo 40 centavos se utilizaron para funcionamiento”. Everardo Murillo – Gerente de Colombia Humanitaria
Las carteras colectivas se constituían como una especie de cuenta de ahorros para cada proyecto, sin importar su alcance, nacional o territorial. Lo anterior permitió hacer un seguimiento específico o independiente a los recursos, lo que a su vez dio transparencia al proceso. Se debe aclarar que si bien los recursos de la emergencia invernal no entraron al presupuesto ordinario de los municipios y departamentos se estableció que los mismos hacen parte de su contabilidad, a partir de las sentencias de la Corte Constitucional C-194 y C-195.
42 Es importante recordar que un programa conjunto es un grupo de iniciativas que involucran a dos o más agencias del sistema de Naciones Unidas y que se trata de un instrumento propio del Sistema de Naciones Unidas y no de una esquema diseñado a la medida del contexto colombiano. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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A través de un comité operativo y las mesas de trabajo sobre temas específicos entre Colombia Humanitaria y la fiduciaria, se definieron tiempos aproximados para procesar las solicitudes entre las dos instancias y se establecieron los procedimientos para solucionar problemas puntuales, que se iban presentando en el giro de recursos. La Fiduciaria La Previsora en el desarrollo de su labor definió las siguientes categorías para el manejo y administración de los recursos de la subcuenta Colombia Humanitaria: - Transferencias de emergencia para ayuda humanitaria y alojamientos temporales. Durante el mes de febrero de 2011 se hicieron las primeras transferencias dirigidas a las gobernaciones, con base en un promedio de $85 mil pesos para mercado por familia y de acuerdo con los estimados de número de damnificados enviados por los entonces CREPAD y CLOPAD, a partir de las solicitudes oficiales de las autoridades territoriales.
- Circular 047 de enero de 2012 en la que con el fin de agilizar el desembolso de recursos para contratistas que habían finalizado sus labores se planteó una nueva fórmula de transferencia de hasta el 90% previo concepto técnico, la factura o cuenta de cobro y con el aval del ordenador del gasto y un 10% posterior a las actas de entrega de obra y otros requisitos que evidenciarán el cumplimiento del objeto del contrato.
Es importante resaltar que en el mes de septiembre de 2011, la fiduciaria abrió el Centro de Atención para Alcaldes con el fin de atender las inquietudes y requerimientos de información por parte de los mandatarios locales. Antes del fenómeno de La Niña 2010-2011, el FNC, a través de la Fiduciaria La Previsora, había manejado alrededor de $800 mil millones para la totalidad de las subcuentas específicas. Para 2010 dichos presupuestos estaban definidos así:
- Convenios con entidades de cubrimiento o del orden nacional, previo concepto del DNP y aval de la junta directiva del FNC. La fiduciaria elaboró los convenios respectivos y se establecieron unos flujos de caja tentativos que permitieron proyectar un flujo de caja a solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - Transferencias para obras menores, a las entidades municipales y regionales, con el límite de $250 millones por obra.
Tabla 15 Recursos asignados al Fondo Nacional de Calamidades y subcuentas en 2010 antes del Fenómeno de La Niña 2010-2011
- Transferencias para contención de cuerpos de agua sin límite presupuestal y con todas las entidades territoriales, regionales y locales como ordenadoras del gasto. - Convenios con gobernaciones y alcaldías de ciudades capital para obras mayores, a partir de $250 millones, para departamentos y algunas ciudades capitales.
Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres Fondo Nacional de Bomberos
$ 7.887 millones $ 47. 175 millones
Volcán Galeras
Sin embargo, se presentaron múltiples inquietudes por parte de las autoridades nacionales, regionales y municipales que requerían los recursos con agilidad, pero no contaban con la capacidad para completar debidamente los documentos técnicos requeridos para los desembolsos.
$ 4.800 millones
$703 millones
Atención desplazados
N.A
Seguro voluntario
Fuente: Fiduciaria La Previsora, 2011
La fiduciaria, en conjunto con Colombia Humanitaria, desarrolló varios instrumentos para garantizar la claridad procedimental y la transparencia en la inversión de los recursos de la emergencia invernal, así como para ajustar las condiciones de administración de los fondos atendiendo a la naturaleza cambiante de las condiciones de la emergencia que generaron aprendizajes que se fueron implementando en el corto plazo. Entre estos instrumentos cabe destacar: - Circular No. 12 de abril de 2011 de Colombia Humanitaria en la que se definió el esquema inicial para que las entidades territoriales pudieran acceder a los recursos avalados por la junta directiva y el gerente del FNC, enviando a La Previsora los contratos suscritos con los operadores, contratistas e interventores. - Circular 15 de mayo de 2011 en la que se establecieron los requisitos documentales y los porcentajes de transferencia a las entidades territoriales a partir de una fórmula de 40/30/30, con el fin de que la totalidad de los recursos aprobados no se quedarán sin ejecutar en las carteras colectivas y como mecanismo de incentivo para la ejecución efectiva.
La destinación de 5.3 billones de pesos para atender la emergencia de la ola invernal planteó un reto enorme y desbordó la capacidad administrativa, financiera y jurídica existente hasta el momento en la Fiduciaria La Previsora. A septiembre de 2012 la fiduciaria había realizado 9.676 pagos primarios, es decir, a partir de las solicitudes de la gerencia del FNC, a autoridades regionales, municipales y nacionales, de los cuales se estima que se derivaron un total de 40 mil pagos43, todos efectuados directamente por La Previsora, en un esquema centralizado que incluyó la apertura de las carteras colectivas, el registro y cotejo de firmas de los ordenadores del gasto, la revisión de los contratos derivados, la verificación personal de cada pago a terceros con los alcaldes hasta el giro efectivo de los recursos.
43 Cada cartera colectiva tiene en promedio de 12 a 15 pagos. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Dicho manejo integral del proceso financiero permitió contar con información cierta sobre la ejecución de recursos, la posibilidad de acompañamiento a las entidades territoriales en el manejo adecuado de la documentación soporte y el insumo para Colombia Humanitaria en cuanto al seguimiento de la ejecución a nivel nacional. No obstante, de acuerdo con los actores entrevistados, autoridades locales, regionales, operadores e interventores, el modelo presentó mayores tiempos de respuesta contractual y financiera a los requeridos en un contexto de emergencia. Este dibujo representa claramente las dificultades que durante las entrevistas expresaron haber tenido los contratistas e interventores. Este dibujo representa claramente las dificultades que durante las entrevistas expresaron haber tenido los contratistas e interventores. Su versión original fue elaborada por Carolina Vergara Bedoya, miembro del equipo del Politécnico Jaime Isaza Cadavid, en Medellín, a cargo de la interventoría de obras menores en el departamento de Antioquia.
En total se abrieron 4.411 carteras colectivas de las cuales a septiembre de 2012 se contaba con un 87% de ejecución y se habían cerrado más de 400. Este nivel de ejecución se impulsó especialmente en 2012 con el acompañamiento de la fiduciaria a los Acuerdos para la Prosperidad del presidente de la República, la participación en las jornadas de los Grupos de Atención Territorial44, los viajes semanales a departamentos considerados como puntos críticos como Antioquia, Boyacá, Chocó y Nariño45, y la participación en las audiencias regionales organizadas por la Contraloría General de la Nación.
“No es inconveniente centralizar el manejo de recursos, pues se logran economías de escala y un mayor control. Pero la fiduciaria si vivió una congestión que causó daño. No se previó el desarrollo previo de capacidades”. Jorge Londoño, Presidente de la Junta Directiva. Fondo Nacional de Calamidades - Sub-Cuenta Colombia Humanitaria.
4.4. Enfoques para dar sentido social y sostenibilidad a la estrategia
Le falta un número cero No tiene el teléfono del gobernador
PORQUE
HITOS Y ACTORES MÁS RELEVANTES
NO TENEMOS LA RESPONSABILIDAD NO TENEMOS TIEMPO
INFORME INCOMPLETO
Secretario de Planeación
fo
OBRAS AL 100%
2011
CIRCULAR
CIRCULAR
CIRCULAR
cu O
POR LOS RECURSOS DE COLOMBIA HUMANITARIA
INSTRUCCIÓN PARA LLENAR EL INFORME DE AVANCE DE OBRA
CIRCULAR
COLOMBIA HUMANITARIA
Nuevos Alcaldes
CIRCULAR 62 VOLVAMOS AL FORMATO ANTERIOR!
2012
La culpa es de los do intermediarios Ocupa Ocupado
pa
*Contratista *Administraciones Municipales *Comunidades *Interventoría
CIRCULAR
do
in o En ví
2010
- Común Unidad. Este enfoque, que complementa la atención humanitaria y las inversiones en infraestructura, busca dar a la intervención sentido social para que todas las acciones apunten al pleno restablecimiento de los derechos fundamentales de la población tras la emergencia.
SIENTE PRESENTA DIFICULATDES
4 MESES DESPUÉS
rm
es
Requisitos del informe 1,2,3...100...200...300
El modelo de Colombia Humanitaria incluyó enfoques específicos en tres niveles estratégicos que más allá de lo operativo le dieron sentido humano y visión de largo plazo a los esfuerzos de atención y rehabilitación. Estos tres niveles, que se explican en detalle en los próximos puntos, fueron:
Guia de trabajo de campo Colombia Humanitaria
$
NO - Interventor - Contratista - Administraciones
La fiduprevisora Firme por favor
SIENTE Como? Que?
Contartista Interventoria
- Soluciones de vivienda temporal. Reconociendo las particularidades y necesidades en las distintas regiones y comunidades, Colombia Humanitaria desarrolló un portafolio con tres alternativas para amortiguar de la manera más inmediata el impacto de la ola invernal sobre los modos de vivienda de los damnificados: la reparación de viviendas, la construcción y adecuación de alojamientos temporales y el pago de arrendamientos. - Reactivación económica. Se diseñó una estrategia de acompañamiento para reactivar las microeconomías en los municipios afectados, que previó la reiniciación y mejora de algunas de las actividades productivas propias de los territorios, para mantener la vocación económica tradicional. Esta intervención partió de la idea de que era necesario reducir el lazo de dependencia entre comunidades afectadas y Estado establecido durante la fase de atención humanitaria, para re-empoderar a los productores damnificados mediante esquemas no asistencialistas.
Frente a la necesidad de incrementar su capacidad, la fiduciaria buscó diseñar un esquema de enlaces para dar agilidad a la atención regional y se creó el Grupo de Apoyo a la Vicepresidencia de Administración Fiduciaria, como una instancia independiente de operación y de verificación de documentos para lograr la legalización de la ejecución.
44 El Grupo de Apoyo Territorial GAT, está constituido por equipos de coordinación operativa interdisciplinarios de Colombia Humanitaria que hacen presencia periódica en las regiones para identificar cuellos de botella y solucionarlos. 45 Esta estrategia de atención en territorio se inició en junio de 2012. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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4.4.1 Una estrategia integral de acompañamiento social denominada “Común Unidad”46 La estrategia Común Unidad busca proporcionar una respuesta del Estado articulada y descentralizada a partir de dos objetivos estratégicos: el fortalecimiento de la capacidad institucional, donde la responsabilidad reside en los gobernantes locales con apoyo del gobierno central ; y el fortalecimiento de la organización comunitaria para romper la lógica asistencialista y dinamizar procesos de ciudadanía; activa y buen gobierno. En desarrollo de la estrategia, estos objetivos son implementados teniendo como referente cuatro enfoques transversales: derechos, género, territorial y ecológico. A diferencia de otros modelos de intervención, el modelo de CH es una apuesta por la profundización de la Democracia, a través de la restitución de derechos y la reducción de vulnerabilidades, que busca dejar capacidades instaladas en la ciudadanía y sus gobernantes47.
“Porque todas las acciones sectoriales adquieren sentido solamente cuando se entiende que la construcción de una vía, la reparación de una escuela o los primeros ladrillos que se pegan para construir una vivienda, responden a la solución de las necesidades de una comunidad, es decir, que todas las acciones se llevan a cabo para las personas y para la sociedad en su conjunto”. Everardo Murillo, Gerente Colombia Humanitaria
Haciendo uso de una red de aliados en el territorio, la estrategia desarrolla acciones para lograr el restablecimiento del tejido social, un relacionamiento más constructivo con el entorno y la construcción de capacidades para la resiliencia y la gestión del riesgo desde lo comunitario. Finalmente, Común Unidad busca desarrollar una relación diferente entre el Estado y las comunidades, donde éstas pasan de ser objetos de atención a convertirse sujetos de derechos y deberes.
Gráfico 6 Despliegue de la estrategia Común Unidad
PROFUNDIZAR LA DEMOCRACIA
“Encontramos unos mandatarios locales muy activos en el tema de infraestructura pero que dejaron el tema social a cargo del gobierno nacional y a las ONG. Los acompañamos para que instalaran la estrategia de Común Unidad y coordinaran directamente su implementación en el territorio”.
Fortalecimiento Institucional
BUEN GOBIERNO
Acompañamiento, seguimiento y control
Ayuda Humanitaria
Reactivación Social, cultural y económica
Mitigación y Rehabilitación
Acompañamiento, seguimiento y control
CUIDADANÍA ACTIVA Fortalecimiento de la organización comunitaria
Restituir Derechos y Reducir vulnerabilidades (Desarrollo de capacidades y mejoramiento de condiciones)
Fuente Colombia Humanitaria – Área Social
Diana Britto - Asesora del Área Social.
Común Unidad entiende que la activación sociocultural debe tener como propósito el surgimiento y/o fortalecimiento de nuevas relaciones entre los individuos, las comunidades, las instituciones de la sociedad y el Estado. Promueve relaciones basadas en la solidaridad, la confianza y la participación, con miras a contribuir a la transformación de la sociedad. Busca propiciar entre las personas la reflexión sobre sí mismas y una actitud dinámica frente a su comunidad, mediante el desarrollo de sus capacidades humanas, de manera que puedan ser agentes activos en la búsqueda de salidas a la crisis y en la construcción de un nuevo proyecto de vida. Se trata de un concepto que está articulado con los avances teóricos y prácticos a nivel internacional en el manejo comunitario de desastres (MCD). Común Unidad buscó articular las acciones en terreno con las agencias sociales del Estado: trabajó efectivamente con instituciones como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la primera entidad nacional que estuvo en los municipios con equipos sociales para atender a las comunidades, el Ministerio de Protección Social y el Ministerio de Cultura. Igualmente, logró la interacción con entidades como la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena).
46 Se retomó la experiencia de atención social y cultural del FOREC denominada Común Unidad y se fortaleció con nuevos componentes y con mayor participación de multiplicidad de actores. 47 Colombia Humanitaria. Documento conceptual área gestión social, versión 1, agosto 23 de 2012. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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En el plano regional y municipal se buscó una réplica de la estrategia de articulación que se logró de manera efectiva en departamentos como Norte de Santander y en municipios como Manatí, Atlántico donde mediante el liderazgo de la gobernación y la alcaldía, respectivamente, se logró trabajar de la mano con los entonces CREPAD y CLOPAD, las entidades operadoras de ayuda humanitaria, las empresas o fundaciones constructoras de alojamientos, el Secretariado Nacional de Pastoral Social y los delegados de las instituciones nacionales antes referidas.
La acción de Común Unidad se desarrolló en las etapas de respuesta inmediata a la emergencia por medio de la acción sociocultural para la resolución de conflictos, el manejo del duelo y proyecto de vida, y en el apoyo temporal de transición con el objetivo de lograr la preparación y fortalecimiento de los individuos y las comunidades para la etapa de reconstrucción. Es importante aclarar que la introducción de este enfoque supuso un trabajo de “sensibilización” al interior del mismo gobierno, con el que se buscó concientizar a los tomadores de decisiones sobre la importancia de incluir y sobre todo de financiar de manera suficiente este componente. Si bien Común Unidad terminó por convertirse en uno de los principales rasgos del modelo, su alcance estuvo limitado a algunas zonas del país debido a las restricciones presupuestales.
“El mandato de Colombia Humanitaria consistió en entregar ayuda humanitaria y adelantar obras de mitigación y rehabilitación. Pero la decisión de Colombia Humanitaria fue que en el centro de esto tenía que estar lo social. Este componente incluyó reactivación social y cultural, la reactivación económica y la reactivación del hábitat. Para lograr esto se trabajó en fortalecimiento institucional y activación de la ciudadanía. Esto no nos lo pidieron. Esta es la innovación”. Javier Ignacio Molina, Director del Área Social de Colombia Humanitaria
El esquema antes descrito logró la apropiación por parte de las autoridades locales, impulsado efectivamente a través del acompañamiento de socios estratégicos. Entre los socios de la estrategia, se desataca -por su alcance- el trabajo del Secretariado Nacional de Pastoral Social, que fue seleccionado teniendo en cuenta su experiencia de trabajo con comunidades y con el requisito de que los equipos de trabajo fueran conformados por colaboradores de las regiones afectadas en las que se iba a intervenir. En la práctica, para hacer operativo este eje transversal de acompañamiento de Colombia Humanitaria, se suscribieron convenios con instituciones y organizaciones idóneas para implementarlos en el territorio, así: - PROFAMILIA - salud sexual y reproductiva - APOYE - reactivación social, cultural y económica - OIM - gestión de alojamientos temporales - SNU - saneamiento básico - MINISTERIO DE CULTURA - cultura en los albergues - SOCIALCOOP - construcción alojamientos y acompañamiento social
Pastoral Social trabajó en 9 departamentos, 54 municipios, 352 comunidades, con un equipo en terreno de 138 profesionales, en tres momentos, a partir de julio de 2011: - Respuesta solidaria en crisis. Se realizó una caracterización de la situación a partir de la identificación de las zonas más afectadas48 –con énfasis en lo rural- en donde, por lo general, no había llegado la acción gubernamental; se reconocieron instituciones que trabajarían en el marco de la emergencia, se coordinó con los actores como los entonces CLOPAD y CREPAD, autoridades locales, Defensa Civil, Cruz Roja y otras organizaciones no gubernamentales para la entrega de ayuda humanitaria; y se identificaron las comunidades más afectadas generando un vínculo con ellas, a través de la creación de comités comunitarios o CASA (en el caso de albergue, los comités de administración social). - Reconstrucción del tejido social. Se elaboraron planes de vida comunitarios a partir de un análisis en cuatro dimensiones: la cultural, la política, la productiva y la ambiental, soportado con un ejercicio cartográfico, elaborado por la misma comunidad. En septiembre de 2011 se generó la necesidad de contar con un plan de emergencia comunitario, a partir de la identificación de la inexistencia de los planes de emergencia locales, responsabilidad de los CLOPAD. - Proyección y estabilización. En esta etapa se elaboraron los planes de incidencia, a partir de una formación sociopolítica (enero de 2012) y que dio como resultado que el 70% de los líderes capacitados participaron en las mesas de concertación de los planes de gobierno, de las recién posesionadas alcaldías.
“En el proyecto de activación social que desarrollamos en alianza con Colombia Humanitaria uno de los elementos centrales es la participación de la ciudadanía y el diálogo entre la ciudadanía y las autoridades”. Monseñor Héctor Fabio Henao, Director de Pastoral Social.
A lo largo del trabajo de Pastoral Social se realizaron capacitaciones a líderes comunitarios que se convirtieron en re-editores con las familias beneficiarias. Los temas de formación incluyeron: cómo superar el duelo, la elaboración de planes comunitarios de emergencia, la elaboración de planes de vida comunitarios y la formación socio-política. Es importante resaltar que los planes de emergencia comunitarios han permitido que las comunidades estuvieran mejor preparadas para la segunda fase del fenómeno de La Niña 2010-2011. Para agosto de 2012 se habían atendido 19.263 familias a través de la ejecución de alrededor de 10 mil millones, de los 13 mil millones del convenio suscrito entre Colombia Humanitaria y Pastoral Social.
“Las enseñanzas infundidas de Pastoral Social nos impulsan a ser mejor personas y a fortalecer nuestro espíritu de liderazgo en aras de nuestras comunidades”. Dagoberto Jiménez. Bodega Central, Municipio Morales, sur de Bolívar.
48 A partir del VISOR se identificaron los municipios con afectación superior a 1.500 familias como aquellos prioritarios para concentrar la acción de Pastoral Social. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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4.4.2. Un portafolio de soluciones de vivienda temporal para ajustarse a las necesidades y condiciones específicas de las personas y comunidades afectadas Reconociendo las particularidades y necesidades en las distintas regiones y comunidades, Colombia Humanitaria desarrolló un portafolio de servicios que ofrece tres alternativas para amortiguar de la manera más inmediata el impacto de la ola invernal sobre los modos de vivienda de los damnificados. Es así como el trabajo en esta área se concentró en tres frentes: - La reparación de viviendas. - La construcción, adecuación y gestión de alojamientos temporales. - El pago de arriendos.
Vale la pena recordar que el componente de soluciones permanentes de vivienda (para los casos en los que la pérdida fue total o la reparación se hacía imposible por encontrarse en zona de riesgo) se encuentra a cargo del Fondo Adaptación, responsable de la fase de reconstrucción, que tiene destinados recursos por valor de $1 billón para la construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por la ola invernal49. Sobre la base de estimaciones y los diagnósticos disponibles, que como se mencionó anteriormente fueron muy débiles técnicamente y en muchos casos insuficientes para la toma de decisiones, se definieron metas en materia de hábitat así: 106.000 reparaciones de vivienda en 29 departamentos, la construcción de 8.621 alojamientos entre colectivos e individuales y el pago de 85.000 arriendos. El mecanismo general de ejecución en materia de reparación de viviendas fue la transferencia de recursos por parte de Colombia Humanitaria a las gobernaciones para que éstas a su vez contrataran operadores privados o del sector social encargados de coordinar y subcontratar las obras. En la mayoría de los casos se seleccionó a las cajas de compensación que tenían experiencia en construcción de vivienda de interés social, para que coordinaran la acción por departamento, quienes podrían tener costos de administración hasta por el 5% del total de los recursos a invertir y se definió como límite presupuestal de reparación por vivienda unifamiliar el valor de $2.400.000. Otra forma de ejecución fue la contratación directa de operadores por parte de Colombia Humanitaria. Estos operadores optaron por establecer una estructura administrativa y técnica propia, con modelos de autogestión, es decir empoderando y capacitando a la comunidad afectada para que ellos mismos repararan sus viviendas con los materiales entregados por el operador. Los operadores seleccionados buscaron generar capacidades locales apoyándose en universidades de las respectivas regiones para la realización de los diagnósticos de daño por vivienda. Infortunadamente la calidad de estos diagnósticos no fue la esperada, lo que ocasionó un retraso en los cronogramas de implementación.
“El tema de hábitat es complejo. Planificar la acción en el escritorio es una cosa e ir a desarrollar el proyecto en terreno es otra. El principio de realidad es fundamental. Aprendimos que lo que debemos definir es cómo la innovación social puede ofrecer alternativas a través del mejoramiento de la habitabilidad, pero sin vulnerar el entorno, ni la cultura de las poblaciones”. Javier Ignacio Molina. Director de Área Social de Colombia Humanitaria.
En el caso de alojamientos temporales se estableció como mecanismo inicial de construcción la acción integrada de tres actores: Cruz Roja (compra de materiales), el Ejército (construcción) y el SENA (capacitación a los damnificados y a los soldados). Este esquema también enfrentó serias dificultades porque no existió coordinación efectiva en territorio que permitiera una adecuada división del trabajo y de responsabilidades entre los actores, hubo demoras en la entrega de los materiales, no se tuvieron en cuenta gastos de desplazamiento de la mano de obra del personal militar y en algunos casos la comunidad no tuvo interés en colaborar.
“En la primera fase de construcción de los alojamientos temporales hubo muchos actores con diferentes responsabilidades pero no existía un solo responsable de la construcción y funcionamiento de los alojamientos. Tuvimos demoras porque no teníamos un claro interlocutor”. Silvia Vargas, Líder del alojamiento temporal, Currulao, Antioquia.
A partir de julio de 2011, los recursos para la construcción de alojamientos temporales fueron transferidos a las gobernaciones para que éstos a su vez contrataran un operador local que retomara los materiales comprados por la Cruz Roja para construir los albergues temporales. Bajo este segundo esquema, mejoró la coordinación y se realizó un mejor acompañamiento psicosocial a las familias que vivían en los alojamientos. Sin embargo, se presentaron demoras por problemas con los lotes identificados por las gobernaciones o alcaldías que en ocasiones carecían de títulos de propiedad, no tenían conexiones de servicios públicos o simplemente no había terrenos disponibles con las características necesarias. En general la construcción de alojamientos temporales tuvo un retraso muy significativo, de alrededor de 9 meses, lo que generó un impacto negativo sobre la adecuada atención de las comunidades afectadas. Lo anterior encuentra explicación en que no existía en el país una metodología clara sobre la construcción y operación de albergues sino que se utilizó, al inicio de la emergencia, la experiencia internacional de la Cruz Roja, orientada para situaciones de refugio, sin considerar que la situación de inundación podía llegar a exigir soluciones de vivienda de largo plazo, lo que afectaba necesariamente el diseño, la selección de materiales y la adecuación. Las comunidades hoy día llevan cerca de año y medio habitando los albergues temporales.
49 Ministerio de Hacienda (2012). Clasificación Funcional del Presupuesto 2012 ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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A septiembre de 2012 se había logrado construir 4,471 alojamientos temporales y reparar 57.697 viviendas en 8 departamentos de los 19 inicialmente programados. Para realizar el seguimiento a las obras relacionadas con proyectos de hábitat, Colombia Humanitaria contrató con privados la labor de seguimiento. Estas firmas cumplieron una labor importante pues su trabajo permitió detectar casos críticos e incluso elevar al conocimiento de los entes de control algunas situaciones que requerían su atención.
“El tema de albergues fue uno de los grandes desafíos. Debimos prever un modelo que definiera estándares y condiciones de diseño y construcción, pues la gente que se traslada a estos lugares puede estar allí hasta por dos años. El tema de arriendos, en cambio, fue un acierto”. Lucía González, Ex Coordinadora Técnica de Colombia Humanitaria.
- Red de seguridad alimentaria – ReSA. Mediante ReSA se entregaron semillas e insumos y se realizaron jornadas de capacitación para los afectados por el fenómeno de La Niña, buscando que al final del ciclo de empleo de emergencia, el damnificado pueda retornar a una producción básica de su actividad agrícola-alimentaria, e incluso mejorar la calidad de su producción. El operador de ReSA fue la empresa Pro-tabaco. - Capitalización micro-empresarial. Fue el instrumento para financiar actividades de grupos de producción que se vieron afectados por el invierno, con un límite de 30 millones de pesos para apoyar cada actividad productiva. El operador de este componente fue la Escuela de Gobierno Luis Carlos Galán. - Recuperación de activos improductivos. Operado por la Fundación Panamericana para el Desarrollo –FUPAD, este componente busca restablecer la operación de espacios productivos de pequeña o mediana escala a través de la rehabilitación de equipos afectados por el invierno. - Proyectos productivos. Colombia Humanitaria identificó las ideas de negocio, acompañó la formulación definitiva del proyecto por parte de la comunidad y adelantó, en conjunto con el Departamento de la Prosperidad Social –DPS-, la viabilización definitiva de los proyectos. Este esfuerzo incluye un acompañamiento integral en lo técnico, social y comercial, priorizando municipios en la zona de influencia de los socios territoriales y que no hubieran contado con atención previa por parte de las diferentes entidades del sistema.
4.4.3 Reactivación económica para acompañar la rehabilitación productiva de las comunidades Ante el impacto económico generado por el fenómeno de La Niña 2010-2011, Colombia Humanitaria diseñó una estrategia de acompañamiento para reactivar las microeconomías en los municipios más afectados, que previó la reiniciación y mejora de algunas de las actividades productivas propias de los territorios, para mantener la vocación económica tradicional.
Tabla 16 Distribución por rubros presupuestales - Convenio con el Departamento de Prosperidad Social
Empleo de emergencia
Se partió de la idea de que era necesario reducir el lazo de dependencia entre comunidades afectadas y Estado, necesariamente establecido durante la fase de atención humanitaria, para re-empoderar a los productores damnificados mediante esquemas no asistencialistas. Para operar este programa se realizó un convenio con el Departamento de Prosperidad Social -DPS por valor de $172.266.931.854 pesos, unos 943 mil dólares, con el fin de establecer un circuito de reactivación económica, a partir de los siguientes mecanismos: - Empleo de emergencia. Entendido como el empleo de mano de obra no calificada para la recuperación de infraestructura civil afectada por las inundaciones y recuperación del tejido social. Este programa permitió la generación de ingresos a los damnificados, que firmaron contratos de prestación de servicios por valor de medio salario mínimo mensual, para un período máximo de 6 meses. Además, el programa previó capacitación técnica en varias áreas, componente que estuvo a cargo del SENA50. Este programa se aprobó para un total de 24 departamentos, en 299 municipios, en un esquema descentralizado cuyas especificaciones técnicas fueron definidas por los alcaldes y verificadas por la Sociedad Colombiana de Ingenieros. Adicionalmente, se contó con operadores en las regiones a través de los cuales se hizo el proceso de información, valoración médica, contratación y entrenamiento básico.
$
117.224.285.784 $ 9.237.714.216
RESA - Red de seguridad alimentaria
68,05% 5,36%
Capitalización micro-empresarial
$
5.000.000.000
3%
Recuperación de activos improductivos
$
3.000.000.000
1,74%
Fortalecimiento de capacidades
$
7.500.000.000
4,35%
22.261.931.854
12,92%
Reactivación económica
$
Fuente: Convenio con el Departamento de Prosperidad Social -Colombia Humanitaria, septiembre de 2012
50 La remuneración consta de medio salario mínimo, teniendo en cuenta que la jornada laboral es de medio día, con prestaciones sociales, dotación básica y subsidio de transporte en un contrato laboral, en un período de hasta 6 meses. El promedio nacional de ejecución de este tipo de labores es de 3,6 meses. Es requisito sine qua non para participar ser parte del censo de damnificados. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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En una etapa posterior del convenio con DPS se optó por hacer ajustes al esquema de operadores para pasar a trabajar directamente con socios regionales o locales, sean éstas organizaciones formales o informales. Esta segunda fase, por valor de $20 mil millones de pesos, se diseñó para aprovechar la experiencia y el trabajo previo que estas organizaciones tenían de tiempo atrás con las comunidades, de manera que se haga uso de la capacidad instalada y del conocimiento que estas organizaciones tienen de las necesidades y particularidades de la región. Se tiene previsto poner en marcha esta segunda fase en aproximadamente 60 municipios. Se espera que el nuevo esquema de alianzas con “socios locales naturales”, como remplazo de los operadores, contribuya a la sostenibilidad de este esfuerzo y que las actividades de reactivación económica tomen su dinámica territorial propia, como mínimo por un año, es decir, hasta diciembre de 2013. Es importante resaltar que estos socios territoriales apalancaron recursos para los proyectos en curso por un monto aproximado de $10 mil millones de pesos.
“El fenómeno (de La Niña) generó múltiples desconexiones en los circuitos económicos. Y a esto se le presta poca atención. Ponemos un gran esfuerzo en las personas y a la recuperación de la infraestructura; en cambio, a la recuperación del tejido económico poca atención se le ha puesto tradicionalmente. Es importante que Colombia Humanitaria haya considerado este componente”. Juan Carlos Ramírez, Director CEPAL en Colombia.
Es importante destacar que existió una demora de aproximadamente un año en el inicio de las actividades del componente de reactivación económica, que entró a operar efectivamente en enero de 2012. Para el caso del programa de empleo de emergencia el retraso fue generado por la declaración de inexequibilidad del decreto 016 de 2011 que establecía su creación, con lo que su objetivo inicial de generación inmediata de ingresos para los damnificados se vio comprometido y en 2012 muchos de los potenciales beneficiarios iniciales ya se encontraban laborando. A pesar de los retrasos en empleo de emergencia, la estructura legal del programa queda establecida para que en el futuro el sistema pueda activarlo de manera inmediata en ocurrencia de un desastre natural, como mecanismo de generación de ingresos. En la actualidad, el DPS trabaja con el Fondo Adaptación para transferir las lecciones aprendidas del proceso de reactivación económica y se está realizando un proyecto piloto en el departamento del Atlántico.
4.5 Integralidad La intervención de Colombia Humanitaria se caracterizó por ser integral y operar bajo enfoques con perspectiva de largo plazo, lo que se expresa en los siguientes rasgos característicos: - Diversificación del mapa de actores que prestan servicios en los territorios afectados. Una de las características más notables del enfoque de Colombia Humanitaria consistió en la ampliación del número de actores locales que normalmente prestan servicios asociados con la atención de la emergencia. Lo anterior es resultado de la coordinación interinstitucional pero también del involucramiento del sector social y el sector privado a la estrategia. - Buen gobierno y fortalecimiento institucional. Frente a la debilidad institucional en municipios y algunos departamentos para atender las labores derivadas del proceso de atención humanitaria y rehabilitación, Colombia Humanitaria desplegó un proceso de acompañamiento con miras a fortalecer las capacidades locales en tres temas centrales: gestión integral del riesgo de desastres, participación ciudadana y comunicación para la gestión pública. - Comunicación pública. La estrategia de comunicaciones de Colombia Humanitaria buscó ser integral y se planteó en cuatro dimensiones: la comunicación interna institucional, la comunicación masiva y pedagógica, la labor de prensa y la comunicación pública. - Gestión del conocimiento. Colombia Humanitaria incorporó la gestión y el intercambio de conocimiento como funciones estratégicas para sistematizar los aprendizajes que deja la experiencia, en particular con el objeto de lograr su divulgación y transferencia al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y la apropiación de los mismos por parte de todos los miembros del nuevo sistema.
4.5.1 Diversificación del mapa de actores que prestan servicios en los territorios afectados Una de las características más notables del enfoque de Colombia Humanitaria consistió en la ampliación del número de actores locales que normalmente prestan servicios asociados con la atención de la emergencia. Como se aprecia en las fotos, durante las visitas de campo, las comunidades fueron consultadas sobre el mapa de actores con presencia en su localidad y se puede notar cómo reconocen que durante la emergencia se amplió significativamente la red de socios locales con las que tradicionalmente contaban. Aunque es prematuro indicar que esta mayor presencia institucional va a tener continuidad, sobre todo si se tienen en cuenta el carácter humanitario y temporal de la estrategia, es importante reconocer su valor en el logro de una mayor presencia del Estado en territorios tradicionalmente aislados o marginados.
ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Recuadro 3 Descripción de la red de actores locales que apoyaron la emergencia invernal antes y después de Colombia Humanitaria Sucre, agosto 2012
Antes del fenómeno de La Niña las comunidades percibían un esquema de atención de desastres centralizado desde Bogotá con unos actores definidos en territorio.
4.5.2 Buen gobierno y fortalecimiento institucional Frente a la identificación de una clara debilidad institucional en los municipios y algunos departamentos para atender las labores derivadas del proceso de atención humanitaria y rehabilitación, y en general el desconocimiento frente al tema de gestión del riesgo, Colombia Humanitaria con el apoyo de la Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales – CCONG- inició un proceso de acompañamiento y de fortalecimiento de capacidades en 30 municipios de 9 departamentos51 alrededor de 3 temas centrales: gestión integral del riesgo de desastres, participación ciudadana y comunicación para la gestión pública. A partir de julio de 2011 se trabajó con las autoridades locales y regionales, sus equipos técnicos, los entonces CLOPAD y CREPAD, y las organizaciones de la sociedad civil de los respectivos territorios en: - El diagnóstico y construcción de líneas de base en asuntos como el estado de avance de los compromisos de los alcaldes frente a la emergencia, el mapa de oferta institucional en gestión del riesgo, la capacidad de respuesta de los CLOPAD y CREPAD y la revisión de los consejos territoriales de planeación con el fin de identificar si el tema de gestión del riesgo estaba presente y de qué forma en los planes de desarrollo. - Construcción de 30 planes internos de trabajo, a partir de los hallazgos del ejercicio de líneas de base y con la participación y compromiso de las entidades territoriales.
Con la aparición de Colombia Humanitaria el esquema se percibió como descentralizado, con un mayor número de actores y con la comunidad como eje de acción
- Realización de encuentros territoriales para la instalación de capacidades en asuntos como el conocimiento de la nueva ley 1523 de 2012, planes de gestión del riesgo y los planes de ordenamiento territorial y la articulación del trabajo de los CLOPAD con los CREPAD.
51 Los departamentos de la Costa Atlántica, excepto la Guajira. Chocó, Norte de Santander y Santander, Cauca, Nariño y Antioquia, específicamente los municipios de la región del Urabá. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Gráfico 7 Distribución de competencias entre diferentes actores por decretos y resoluciones Decreto 1547 de 1984 21/06/1984
Decreto 4579 de 2010 1, 2
07/12/2010
Decreto 4580 de 2010 1, 2
07/12/2010
Decreto 4627 de 2010 3
Decreto 4628 de 2010
13/12/2010
13/12/2010
4
Decreto 4629 de 2010 5, 6
Decreto 4673 de 2010 7
Decreto 4674 de 2010
13/12/2010
17/12/2010
17/12/2010
Creación del Fondo Nacional de Calamidades Declaración de situación de desatre general dando aplicación al decreto 919 de 1989 Delcaración de estado de emergencia Modificación del presupuesto general de la nación para la vigencia 2010, las rentas e ingresos del presupuesto nacional y establecimientos públicos del orden nacional deben transferise al fondo nacional de calamidades Se confieren facultades especiales a las entidades públicas para expropiar los bienes que sean necesarios para enfrentar los distintos efectos de la ola invernal Modificación transferencias del sector eléctrico Procedimiento para elaboración de proyecto enfocados a atención de víctimas y rehabilitación Nueva facultad a las autoridades ambientales para utilizar los elementos, medios, equipos, vehiculos implementos decomisados por ellas u otras instituciones
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
Decreto 4702 de 2010
21/12/2010
1, 3, 8, 12, 15, 16
21/12/2010
Autorización y elaboración del procedimiento para endeudamiento público a fin de tener recursos necesarios para enfrentar la ola invernal
Decreto 4818 de 2010
29/12/2010
Modificación de los procesos de avalúo de predios debido a la ola invernal
Decreto 4819 de 2010
29/12/2010
Decreto 4703 de 2010 3, 17
Creación y estructuración del fondo de adaptación
1, 3, 15, 17, 18, 19
Decreto 4821 de 2010
29/12/2010
7, 13, 21
Decreto 4823 de 2010
29/12/2010
22, 23
Decreto 4824 de 2010
29/12/2010
Obligación de órganos u organismos de poner a disposición de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, los medios de comunicación así como otros recursos materiales, transporte y bienes de consumo para auxiliar a la población afectada Establece procedimiento para dictar ordenes de evacuación. Orden a la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia de elaborar el plan de reasentamiento de la población afectada Crea gerencia del Fondo Nacional de Calamidades Modificación del régimen de contratación, reglas entre particulares. Reglamenta procedimiento de transferencias del fondo nacional de calamidades a entidades públicas o privadas.Exención fiscal a cuentas que reciban los recursos mencionados Reglamenta el procedimiento de los censos de afectados Establece como falta gravísima no dar cumplimiento con las funciones de prevención y atención de desastre. Reestructuración del Comité Nacional para la Atención y Prevención de DesastresSe crea el comité de ética y transparencia para auditar recursos de la emergencia
Se adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional para lo que se crean y reglamentan los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Decreta la obligación de los contratistas y concesionarios del Estado de poner a disposición de este, maquinaria, el equipo y personal que se encuentre a su disposición para atender de manera inmediata las emergencias viales o de cualquier otra naturaleza que se presenten en su zona de actividad o de influencia
Reglamenta la dispisición de predios privados para el almcenaje de escombros y fija las pautas para establecer los precios de los materiales necesarios para la reconstrucción
10, 23
Decreto 4825 de 2010
29/12/2010
24
Decreto 4826 de 2010
29/12/2010
12, 25
Decreto 4827 de 2010
29/12/2010
26
Decreto 4828 de 2010 15, 27, 28, 29
29/12/2010
Decreta transitoriamente el impuesto al patrimonio para la conjuración y prevención de la extensión de los efectos del estado de emergencia y una sobretasa al impuesto a la renta del 25% del impuesto al patrimonio ya existente Decreta la posibilidad de destinar los bienes que se encuentran en proceso de extinción de dominio a ayudar a los afectados por la ola invernal Decreta la posibilidad de utilizar las instalaciones Se toman medidas financieras destinadas a la recuperación productiva y la estabilidad del sector rural. educativas para el funcionamiento de mas de un -Se crean líneas de crédito otorgadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural. -Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías. colegio y flexibiliza el calendario escolar -Protección a la calificación crediticia de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de la niña -Se desarrollan instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria. -Otorga facultad al INCODER de ejecutar los programas de rehabilitación y construcción de Distritos de Adecuación de Tierras. -Modificación del régimen contractual para los contratos que Se desarrollen en el marco de las actividades y programas establecidos en el decreto.
ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Gráfico 7 Distribución de competencias entre diferentes actores por decretos y resoluciones
Decreto 4829 de 2010
29/12/2010
30
Decreto 4830 de 2010
29/12/2010
4, 12, 18, 19
Decreto 4831 de 2010
29/12/2010
17
Decreto 4832 de 2010
29/12/2010
3
Decreto 4833 de 2010
Decreta la obligación de los proveedores de redes y de telecomunicaciones de permitir el acceso a sus redes del operador que lo solicite con el fin de garantizar la continuidad en la provisión de los servicios Decreta la facultad del Fondo Nacional de Calamidades de transferir recursos a entidades públicas y privadas para ser administrados por estas bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el Sistema de Control Fiscal Se fortalece al Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA permitiéndole celebrar contratos de fiducia mercantil en forma directa y se modifican los subsidios de vivienda con el fin de agilizar su aplicación en proyectos de vivienda de interés social que se desarrollen para la atención del estado de emergencia
Decreta el no cobro de los servicios de telecomunicaciones a las damnificados por la situación de desastre durante el estado de emergencia
29/12/2010
31, 32, 33
Resolución 001 de 2010 Junta Directiva Fondo Nacional de Calamidades
Decreta la facultad del Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías de redistribuir con el fin de financiar o cofinanciar proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras en las zonas afectadas por la ola invernal. Se autoriza a la utilización del total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y estabilización Petrolera FAEP para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas
Se establece el reglamento de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades
29/12/2010
1, 3, 15, 17
Resolución 002 de 2010 Junta Directiva Fondo Nacional de Calamidades 12
29/12/2010
Resolució 01 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
04/01/2011
Resolución 002 de 2011 Junta Directiva Fondo Nacional de Calamidades
04/01/2011
12, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 43
Faculta al Gerente para determinar los contratos y convenios requeridos para la ejecución de los recursos, adquisición de bienes y equipos. Pudiendo ejecutar recursos hasta por ciento cincuenta mil millones de pesos Establece el reglamento para las transferencias durante la fase de emergencia Reglamenta la utilización y legalización de los recursos de transferencias a las entidades públicas nacionales, territoriales y privadas para la atención de la emergencia invernal
12, 38, 39, 43
Resolució 03 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
17/01/2011
Modifica el reglamento de las transferencias establecido por la resolución 001 de 2010 en cuanto a la fase de rehabilitación
5, 12, 43
Resolució 05 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
17/01/2011
38, 39
Resolució 04 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
24/02/2011
Modifica el reglamento de las transferencias limitando la solicitudes de motobombas equipos y herramientas a una sola por Gobernación o Alcaldía Modifica parcialente el procedimiento de leglización de recursos establecido en la resolución 002 de 2011, al apliar el término de legalización de los recursos
38, 39, 43
Resolució 06 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
Establece reglamento para obras mayores
16/03/2011
1, 12, 23, 40, 41, 43
Decreto 827 de 2011
17/03/2011
12
Resolució 08 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
17/03/2011
Se exceptúa a al Fondo Nacional de Calamidades Subcuenta Colombia Humanitaria del Decreto 1737 de 1998 permitiéndole adaptar un manual de contratación definido por el Gerente del Fondo Establece reglamnto para obras mayores no viales
12, 17, 39, 41, 43
Resolución 006 de 2011 Fondo Nacional de Calamidades
01/08/2011
Adopta la guía de supervisión del Fondo Nacional de Calamidades subcuenta Colombia Humanitaria
12, 42
Resolució 10 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
05/08/2011
Se establece la titularidad de los bienes adquiridos con recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades subcuenta Colombia Humanitaria en cabeza de las entidades territoriales en las cuales se encuentren estos, sometiendo dicha titularidad a la condición de cumplimiento por parte de los titulares de destinar esos bienes a la prevención y mitigación de riesgos esencialmente el fenómeno de la niña
12, 43
Decreto 2955 de 2011
16/08/2011
Resolució 11 de 2011 Junta directiva Fondo Nacional de Calamidades
26/08/2011
44
Se crean mecanismos de seguimiento y control de los recursos ejecutados en el marco de la ola invernal Se regula la destinación de recursos del Fondo Nacional de Calamidades para la atención humanitaria en activación social y cultural en los departamentos afectados por el fenómeno de la niña
ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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En este esfuerzo se invirtieron aproximadamente 2,548 millones de pesos para atender el llamado del Presidente de la República en el sentido de convertir la emergencia en una oportunidad para dejar al país en una mejor situación frente a la que existía antes del fenómeno de La Niña. Su alcance, sin embargo, fue limitado a un número pequeño de municipios, lo que pone de manifiesto los retos que el país enfrenta en materia de capacitación en gestión del riesgo de desastres. En materia de buen gobierno se realizaron otros esfuerzos valiosos, como lo fue la firma de los compromisos éticos con los alcaldes. A mediados de 2011, con el inicio del proceso electoral para elegir gobernantes regionales y locales, fue preciso reforzar los mecanismos de seguimiento y control, para minimizar el riesgo de una indebida utilización de los recursos y ayudas que financiaba Colombia Humanitaria y por lo tanto, todos los alcaldes y gobernadores que contaron con recursos firmaron compromisos éticos. Esta iniciativa reforzó los procesos de transparencia y buena administración de los recursos públicos. El buen nivel de ejecución del programa demuestra que la injerencia y el manejo de los recursos con fines políticos fue un riesgo crítico que se logró controlar.
4.
Adelantar todas las acciones necesarias para darle continuidad a la ejecución de los recursos, de tal forma que no se paralice ninguna de las obras, reparaciones o entregas aprobadas.
5.
Realizar como ordenadores del gasto de los recursos, todos los correctivos necesarios y pertinentes en la ejecución. Así como, acatar todas las recomendaciones que resulten de las observaciones hechas por el equipo de seguimiento y control de CH.
6.
Nombrar supervisores en todas y cada una de las líneas de apoyo.
7.
Hacer un juicioso seguimiento a las obras iniciadas.
8.
Poner al día las legalizaciones de ejecución de recursos CH.
9.
Implementar y fortalecer el acompañamiento a comunidades.
10.
Dinamizar proceso de activación económica.
11.
Incorporar programas y presupuesto de prevención, y atención de desastres en plan de gobierno y en el Plan de Ordenamiento Territorial – POT.
12.
Proceder con celeridad, crear mecanismos de comunicación permanente con la comunidad, hacer el más pulcro uso de los recursos que sean transferidos.
13.
Velar por la eficiencia de cada uno de los actos.
14.
Hacer extensivo este compromiso y mecanismos objetivos de control a las entidades que intervengan en la atención de la emergencia.
15.
Promover la creación de veedurías y aplicar en la ejecución del programa, las prácticas de ‘Buen Gobierno’.
16.
Entregar información clara y oportuna a todos los organismos de control.
17.
Hacer sistemáticamente rendición pública de cuentas.
18.
Dirigir este programa de asistencia humanitaria y reconstrucción con sentido de futuro y una visión de desarrollo profundamente democrática y justa.
19.
A promover el fortalecimiento de la institucionalidad pública.
20.
Rescatar para la política la definición más sublime: “La construcción del bien común”.
Recuadro 4 Compromiso ético de los Gobernadores y Alcaldes con los ciudadanos y comunidades en la administración de los recursos aprobados para la atención del Fenómeno de “La Niña “2010 – 2011
En el marco del Proyecto Nacional “Colombia Humanitaria”, diseñado y puesto en operación por el gobierno nacional para la atención a los damnificados de la ola invernal, la solución definitiva de vulnerabilidades y la implementación de políticas que garanticen un futuro más seguro a las poblaciones afectadas y al país en general, los jefes de las entidades territoriales, funcionarios públicos elegidos democráticamente, entendiendo las dimensiones de la tragedia a que se ha visto avocada buena parte de la población colombiana y la oportunidad que representa este momento para tomar conciencia sobre las implicaciones que tiene cada una de las decisiones en el territorio sobre la vida de los seres humanos y la prosperidad de las regiones, se comprometieron con los ciudadanos de su región respectiva y el país, a actuar éticamente en cada uno de los proyectos, procedimientos, actuaciones y a procurar que de esta manera actúen todas las instituciones y personas que intervengan en el proceso de atención humanitaria y rehabilitación. Se comprometieron particularmente a: 1.
Aplicar los principios de la función pública previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, tales como igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. En virtud de lo anterior, me comprometo a ejecutar, a pagar, a terminar y a liquidar los contratos y convenios de acuerdo con las directrices del FNC – Subcuenta Colombia Humanitaria y de acuerdo con la normativa vigente.
2.
Agilizar y culminar las entregas de Ayuda Humanitaria, la construcción de albergues y reparación de viviendas. Así como, cumplir con eficiencia la entrega de cuota de arriendo.
21.
No aceptar, ni pagar intermediarios para la realización de los trámites que deban realizar ante la Subcuenta Colombia Humanitaria y la Fiduciaria La Previsora S.A.
3.
Registrar la información en el Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio - SIENTE, de acuerdo con la periodicidad exigida por CH, el cual es requisito para efectuar los respectivos pagos.
22.
Denunciar cualquier acto irregular o conducta delictiva que se presente con ocasión de la ejecución de los recursos de la Subcuenta Colombia Humanitaria.
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Para finalizar, vale mencionar que con la realización de jornadas de pago departamentales, los talleres con nuevos mandatarios, los grupos de apoyo territoriales y las reuniones de rendición de cuentas se puso en marcha un acompañamiento permanente a las autoridades regionales y locales que permitió mejorar la interlocución y agilizar la atención de los afectados por la ola invernal. Será fundamental que todos los productos resultado de este ejercicio de buen gobierno y fortalecimiento institucional en favor de la gestión pública (líneas de base, documento de apoyo para la introducción a la nueva ley de gestión del riesgo, planes internos de trabajo, protocolos, entre otros) sean consolidados en una caja de herramientas que sirva como instrumento de trabajo la UNGRD, entidad que por ley coordina el sistema nacional para la gestión del riesgo de desastres.
4.5.3 Comunicación pública Inicialmente la estrategia de comunicaciones de Colombia Humanitaria se planteó en cuatro dimensiones: -
Comunicación interna institucional Comunicación masiva y pedagógica Prensa Comunicación pública
Se trataba de un esquema ambicioso que partía de la idea que la comunicación no sólo debía ser una herramienta para la transparencia, el seguimiento y el buen gobierno, sino también un proceso transversal de apoyo que facilitara la comprensión del modelo y convocara el apoyo de la sociedad en general, y en particular, el de las comunidades afectadas. Por considerarse como una función de apoyo, esta estrategia no fue aprobada en su integralidad por la junta directiva con lo que su financiación quedó reducida a recursos asignados de manera periódica para ejecutar proyectos puntuales y su implementación tuvo que hacerse con un equipo de trabajo de tan solo 4 personas. Esta situación redujo sustancialmente el potencial del área de comunicaciones y provocó que la labor de prensa y de comunicación interna, con su inmediatez característica, acapararan buena parte de los recursos del área.
“En el caso de Colombia Humanitaria creímos que en la comunicación como en los temas de desarrollo las construcciones sociales se crean desde el territorio. En la medida en que informamos bien al ciudadano y al medio local hacemos pedagogía que funciona. Recorrimos 24 departamentos para acercarnos a los medios regionales y comunitarios. Allí nos entrevistamos con todos los actores desde directores de medios hasta enlaces con comunidades”. Silvia María Hoyos – Coordinadora de Comunicaciones Colombia Humanitaria
A pesar de esta situación, es importante señalar que el componente de comunicaciones se desplegó con creatividad y eficiencia para aprovechar las oportunidades que ofrecían las capacidades instaladas del gobierno. En particular, se pusieron en marcha tres alianzas estratégicas en las que se apalancó el trabajo de comunicaciones: el apoyo de la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la República, que fue vital para fortalecer la labor de comunicación estratégica; la alianza con el programa Urna de Cristal para la difusión permanente de los resultados y avances del proceso en televisión, prensa escrita, radio y redes sociales, y la alianza con las oficinas de prensa y comunicaciones de gobernaciones y alcaldías. A pesar de los resultados conseguidos en materia de difusión de la gestión y rendición de cuentas permanente, el área de comunicaciones expresó que no consiguió desarrollar el componente de comunicación pública, que tenía previsto generar un debate para promover una reflexión nacional en torno al tema del riesgo de desastres en el país. Este componente además estaba concebido para apoyar la labor de acompañamiento social en el nivel comunitario, una tarea de vital importancia que infortunadamente no pudo desplegarse en profundidad.
“Comunicación es lograr la comprensión de todos y construir comunidad de sentido. Esto requiere un trabajo de abajo hacia arriba que resultó muy limitado”. Lucía González, Ex Coordinadora Técnica de Colombia Humanitaria.
4.5.4 Gestión e intercambio de conocimiento En enero de 2012, Colombia Humanitaria adoptó un enfoque que ha marcado una nueva etapa de la intervención, donde la gestión y el intercambio de conocimiento han ganado un valor estratégico, sobre todo para lograr sistematizar el modelo de intervención y realizar una adecuada divulgación y transferencia de los aprendizajes que deja esta experiencia al SNGRD. Este proceso comenzó con la construcción de la “Estrategia de Gestión del Conocimiento” y la inclusión de resultados asociados a ésta en el Plan de Acción Anual, aprobado en enero de 2012. Dicha estrategia, comprendió cuatro fases específicas, que tuvieron como eje conceptual el presente estudio de caso, y se complementan con el intercambio de los aprendizajes del modelo a nivel nacional e internacional, la construcción de una caja de herramientas como soporte técnico del modelo, la puesta en marcha de un plan de divulgación y transferencia del conocimiento al SNGRD, entre otras acciones. - El estudio de caso: Mediante este documento se avanza en la documentación de la estrategia, y se refuerzan los análisis centrados en identificar los aprendizajes que deja la intervención. - El intercambio de experiencias: Este ejercicio inicia con el “Taller Internacional – Intercambio de Experiencias sobre Gestión del Riesgo de Desastres de Origen Natural”. Se llevó a cabo un intercambio con pares internacionales de Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Indonesia, México, Perú, República Dominicana y Tailandia, para compartir aprendizajes y dialogar alrededor de las buenas prácticas en materia de gestión del riesgo de desastres. Lo anterior, con el fin de proveer elementos técnicos que contribuyan a informar la reglamentación e implementación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
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- La Caja de Herramientas: Parte del legado que deja esta experiencia puede considerarse el paquete de guías, lineamientos y procedimientos elaborados en este tiempo por la junta directiva y la gerencia de la subcuenta Colombia Humanitaria, que se expresan a través de resoluciones, circulares y manuales. Asimismo, es importante destacar que se emitieron varios conceptos jurídicos para acompañar a los alcaldes y autoridades regionales en la contratación y administración de los recursos para atender la ola invernal. Este material metodológico, operativo, administrativo y legal se pueden agrupar temáticamente así:
Tabla 17 Plan de Transferencia – Colombia Humanitaria Área misional
Técnica
- Modelo de contratación. - Modelo de control y seguimiento. - Sistemas de Información. - Estrategia de acompañamiento y fortalecimiento institucional. - Estrategia de acompañamiento social. - Estrategia de operación financiera bajo el régimen de fiducia.
Ejes temáticos
1. Registro Único de Damnificados por la Ola Invernal 2010 – 2011 – REUNIDOS. 2. Común Unidad: Alojamientos: albergues, arriendos y reparación; ayuda humanitaria y activación económica; y activación social cultural. 3. Infraestructura física con obras mayores y menores. 4. Convenios nacionales; experiencia de planificación y seguimiento especial a los recursos entregados a los ministerios y entidades nacionales. 5. Transferencia del Sistema de Información desarrollado para la atención humanitaria y rehabilitación 6. Estrategia de seguimiento especial de los recursos y control fiscal. 7. Experiencia de comunicación. 8. Fortalecimiento de la sala de estrategia. 9. Articulación de los protocolos de actuación nacional. 10. Fortalecimiento al centro de contacto ciudadano (call center) 11. Evaluación y fortalecimiento de la capacidad de los anteriores Crepad y Clopad, hoy consejos departamentales/municipales para la gestión del riesgo de desastres.
- Estrategia de comunicaciones. - Esquema de donaciones.
Jurídico
- Directorio cualificado de actores. - Estrategia de empalme con nuevos mandatarios departamentales y municipales.
“En la fase final de Colombia Humanitaria los esfuerzos se han concentrado en la gestión del conocimiento para dejar la documentación y sistematización de este proceso inédito en el país”. Everardo Murillo, Gerente de Colombia Humanitaria
- El Plan de Transferencia: Colombia Humanitaria estructuró un plan de transferencia de conocimiento a partir de 2011 y hasta 2013 en tres áreas misionales que permitirán compartir las experiencias y lecciones aprendidas con la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo. Las áreas definidas son: técnica, jurídica y financiera. En el siguiente cuadro se resumen los ejes temáticos que se trabajarán por cada área misional:
Financiero
Revisión jurídica de la UNGRD, frente a los decretos de la emergencia y la nueva Ley y el conjunto de protocolos, herramientas y procedimientos diseñados por Colombia Humanitaria para hacerlos operativos. Entrega de información de los recursos ejecutados en: · Convenios · Donaciones · Inventario · Cierre del fidecomiso Además, se han realizado reuniones para identificar prácticas y modelos de interlocución con la Fiduciaria La Previsora S.A.
“Es una obligación dejar un banco de conocimiento y una capacidad instalada institucionalizada. Tenemos unos casos exitosos y otros no tan exitosos, pero es importante que las instituciones dejen memoria para que el conocimiento no dependa de las personas y esa buena gestión se replique” Natalia Springer - Analista internacional y asesora de Colombia Humanitaria
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Para desarrollar el plan de transferencia se organizaron 3 instancias que actualmente adelantan los trabajos técnicos necesarios para la efectiva implementación: - El comité de direccionamiento de la estrategia, encargado de orientar el enfoque y hacer el seguimiento estratégico del plan. Está conformado por el Director de la UNGR, el Gerente de Colombia Humanitaria y la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional. - El comité interinstitucional de gestión del conocimiento, espacio en el que se socializan los avances de la estrategia y se identifican las lecciones aprendidas. Participan la Presidencia de la República, el DNP, la UNGRD y Colombia Humanitaria. - El comité interno de gestión del conocimiento de Colombia Humanitaria que define el enfoque conceptual, la metodología y construye la caja de herramientas, elementos que describirán el modelo de intervención. De él hacen parte todas las áreas técnicas de Colombia Humanitaria.
Además de los asuntos anteriores, se tiene previsto iniciar un nuevo proyecto para el establecimiento de una comunidad de prácticas sobre gestión del riesgo, que profundice los intercambios de conocimiento entre instituciones en Colombia y con sus pares internacionales, el cual se desarrollará de la mano de la UNGRD en consistencia con la segunda fase de la estrategia de gestión del conocimiento.
“Me voy muy sorprendido del avance que ha tenido Colombia Humanitaria a la fecha, el paso que están dando hacia delante es el necesario: buscar transferir su experiencia”. Juan Carlos Álvarez Castellanos, Subdirector del Fondo Para La Atención De Emergencias, FONDEN, México
“En Colombia Humanitaria identificamos la necesidad de documentar el conocimiento que se ha generado. Son desarrollos realmente innovadores y es nuestra responsabilidad que queden instalados en las instituciones que quedarán al frente de la gestión del riesgo en el país. También trabajamos con miras a compartir conocimiento con otros países”. Lina Mantilla - Coordinadora del Área de Planeación, Seguimiento y Gestión del Conocimiento.
El Plan de transferencia de conocimiento pretende apoyar: - La visibilidad del impacto y el aprendizaje dentro de las entidades y las comunidades sobre las medidas adoptadas para atender la emergencia. - La innovación y posibilidad de replicar experiencias significativas para mitigar los efectos de la emergencia, en especial para el caso de Común Unidad. - El diseño, implementación y apropiación de metodologías de adquisición, generación del conocimiento en forma sistemática. - El reconocimiento, por parte de los participantes, del potencial que tiene su conocimiento y experiencia para generar cambios en actitudes, valores y creencias en otros actores y comunidades. - La conexión con otros bancos de buenas prácticas. - La generación del aprendizaje colectivo. - El fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres -SNGRD. - La construcción de una caja de herramientas para la atención de emergencias.
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5. Línea de tiempo La estructuración y desarrollo del modelo de Colombia Humanitaria fue un proceso complejo, que se complementó con la creación del Fondo Adaptación y que, además, ocurrió de manera paralela a la transformación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Esta combinación de acciones inmediatas, procesos operativos y desarrollos institucionales, es una característica fundamental del esfuerzo estatal que buscó adoptar un enfoque integral, por medio de las fases de atención, rehabilitación y reconstrucción, al tiempo que se atendía de manera inmediata a los casi tres millones de damnificados y afectados que dejó la ola invernal de 2010-2011. La escala y diversidad de actores implicados y acciones emprendidas hace complejo elaborar una descripción cronológica de la intervención de Colombia Humanitaria. Sin embargo, este documento ha identificado algunos hitos y etapas destacadas, que no son estrictamente secuenciales, pero que sirven para explicar las dinámicas de trabajo que ha conllevado la implementación de Colombia Humanitaria y, en general, la atención de la emergencia invernal 2010-2011. A continuación se describen esas etapas:
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Gráfico 8. Las etapas de Colombia Humanitaria
ETAPA 3 MECANISMOS Y REGLAMENTACIÓN
ETAPA 2
CIERRE RECEPCIÓN DE SOLICITUDES ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
DEROGACIÓN DECRETOS
ETAPA 1 RECONOCIMIENTO DE LA EMERGENCIA Y LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS EXTRAORDINARIAS
NOVIEMBRE / 2010
ETAPA 9
ESTABLECIMIENTO
GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO Y TRANSFERENCIA A LA UNIDAD
TRANSFERENCIA DE REUNIDOS A UNIDAD
ETAPA 10
DICIEMBRE / 2010
DICIEMBRE/ 2010
ABRIL / 2011
ENERO/ 2011
30 JUNIO / 2011
AGOSTO / 2011
REGISTRO
NOVIEMBRE / 2011
ENERO / 2012
OCTUBRE / 2012
CIERRE Y LIQUIDACIÓN
ACTUALIZACIÓN
15 ENERO / 2011
REGISTRO DE DAMNIFICADOS
ETAPA 4
IMPLEMENTACIÓN-PRIMERA FASE
ETAPA 5
EJECUCIÓN EN PLENO
ETAPA 6
ETAPA 8
ETAPA 7
CONSOLIDACIÓN DEL MODELO > COMÚN UNIDAD > SIENTE > NUEVA ESTRUCTURA > OBJETIVOS ESTRATÉGICOS > SEGUIMIENTO Y CONTROL
NUEVOS AJUSTES INSTITUCIONALES Y ORGANIZACIONALES > CREACIÓN DE SNGRD > CAMBIOS EN GOBIERNO DEPARTAMENTALES
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5.1 El establecimiento del modelo institucional para dar respuesta a la emergencia y creación de mecanismos y reglamentación de la operación de Colombia Humanitaria (diciembre de 2010 – enero de 2011) Entre el 7 de diciembre de 2010 y el 7 de enero de 2011, fecha en la que el Presidente de la República asume las facultades extraordinarias que le otorga la declaratoria de emergencia para legislar en favor de la atención de la emergencia, ocurre un proceso de creación de mecanismos y reglamentos que hicieron viable la operación de Colombia Humanitaria. La reglamentación expedida abarcó varios temas, entre los que sobresalen aquellos relacionados con: - La apropiación de recursos financieros y no financieros. - La definición del modelo gerencial y administrativo. - La coordinación con instituciones y entidades territoriales. - El seguimiento y control.
Dicho proceso buscó generar las competencias y condiciones necesarias para la operación de Colombia Humanitaria, pero también para que otras instituciones como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y las entidades territoriales pudieran establecer iniciativas y asumir competencias que apoyaran la atención y rehabilitación de las comunidades afectadas. Significó, además, un importante esfuerzo fiscal para el gobierno nacional, que logró apropiar inicialmente recursos por 3.2 billones de pesos para poner en marcha un modelo de respuesta de gran escala. Este proceso conllevó un desarrollo normativo muy valioso, que es fundamental preservar y sistematizar, pues constituye importante referente que deja capacidad instalada para el manejo de futuras emergencias. Es importante precisar que este proceso de creación de mecanismos para la operación y reglamentación de Colombia Humanitaria no culminó de manera definitiva en el mes de enero de 2011 y posteriormente se lograron nuevos desarrollos de carácter institucional que tuvieron importantes repercusiones sobre la ejecución de Colombia Humanitaria.
5.2 Las primeras ayudas bajo el esquema de Colombia Humanitaria y el despliegue de la operación (enero – junio de 2011) El primer giro a las autoridades territoriales para prestar la ayuda humanitaria de emergencia, bajo el esquema establecido por Colombia Humanitaria, se llevó a cabo el 12 de enero de 2011, tras las solicitudes que para este tema fueron canalizadas a través de las gobernaciones. Desde entonces empezó a operar el modelo de ejecución descentralizada, a través del cual los recursos transitaban desde la subcuenta de Colombia Humanitaria hacia las instituciones nacionales o autoridades territoriales, y de éstas hacia los operadores e interventores, vía las carteras colectivas centralizadas en la Fiduciaria La Previsora. Dicho ciclo se concentró en una primera instancia en las actividades de ayuda humanitaria, pero desde marzo de 2011 fue complementado con la provisión de alternativas de vivienda temporal y la realización de obras de infraestructura. Se destaca que se estableció un sistema de seguimiento y control para la entrega de las ayudas humanitarias, que a la larga se convirtió en un pilar fundamental del modelo.
Durante esta etapa tuvo lugar un proceso muy dinámico de preparación de convenios y solicitudes de ayuda y rehabilitación por parte de las entidades territoriales, que implicó un esfuerzo de coordinación interinstitucional intenso. Es importante resaltar la producción de un instructivo para entrega de apoyos a gobernaciones y alcaldías afectadas para la fase inicial de la emergencia. La mayor intensidad en el suministro de ayudas humanitarias fue durante los meses de enero y febrero de 2011, correspondientes con el primer giro de recursos, donde se entregaron kits de alimentos y aseo a más de 350.000 familias, por valor de $145.229.941.500. Ésta primera etapa de entrega de ayudas, se extendió hasta el 30 de junio de 2011, fecha límite para que las gobernaciones e instituciones nacionales presentaran sus solicitudes de ayuda humanitaria y rehabilitación. Para ese entonces, la ayuda totalizó $258.276.217.500 y las obras menores solicitadas por las entidades territoriales fueron 7.447, de las cuales 3.008 terminaron siendo aprobadas.
5.3 La etapa de consolidación conceptual del modelo de Colombia Humanitaria (marzo – agosto de 2011) Durante este periodo tuvo lugar un proceso de desarrollo conceptual dinámico, que robusteció el modelo de Colombia Humanitaria. En esta etapa se incluyen las acciones relacionadas con: - Adopción del enfoque de Común Unidad (mayo de 2011). - Construcción del Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio – SIENTE (en producción desde diciembre de 2011). - Aprobación de la nueva estructura organizacional de Colombia Humanitaria (noviembre de 2011). - Formalización de los objetivos estratégicos (agosto de 2011). - Establecimiento del esquema de seguimiento de la ejecución de obras mayores y menores desde Colombia Humanitaria, que generó un impulso en la verificación del avance efectivo de las mismas (agosto de 2011).
Estos elementos dinamizaron y mejoraron la calidad de la intervención e hicieron posible una transición efectiva de la fase de atención hacia la de rehabilitación. La sofisticación del modelo que se da en esta etapa representa un salto cualitativo en relación con lo que tradicionalmente se había hecho en la atención de los desastres naturales en Colombia.
5.4 La ejecución en pleno (junio de 2011- a la fecha) Desde que se cierra la recepción de solicitudes de ayuda humanitaria por parte de entidades territoriales, en junio de 2011, comienza el periodo de ejecución en pleno. La tabla a continuación da cuenta de la dimensión de los requerimientos recibidos por Colombia Humanitaria en materia de obras menores, mayores y contención de cuerpos de agua.
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5.5 Los nuevos ajustes institucionales y organizacionales (noviembre de 2011 - enero de 2012) Durante esta etapa ocurrieron dos eventos con importantes repercusiones sobre Colombia Humanitaria a nivel institucional: Tabla 18 Obras mayores, menores y chorros por tipo de solicitud
La reforma del sistema
TIPO DE OBRA
Solicitudes aprobadas
Porcentaje
Valor aprobado
Porcentaje
CUERPOS DE AGUA
167
3,9%
52.020.539.505
3,2%
OBRAS MENORES
3.722
87,3%
832.358.650.030
50,4%
OBRAS MAYORES
375
8,8%
766.813.121.856
46,4%
TOTAL GENERAL
4.264
100%
1.651.192.311.391
100%
Fuente: Colombia Humanitaria, 2012
Además, durante este periodo empezó la ejecución de la mayoría de los 32 convenios firmados con entidades nacionales y organismos internacionales, que en total sumaron 2,3 billones de pesos. Esta fase implicó un despliegue de actividades de coordinación y producción de instructivos, circulares y manuales con el fin de desarrollar estándares para la implementación. Asimismo, se destaca que durante todo este periodo, el seguimiento y control fueron procesos permanentes y en tiempo real, que abarcaron diversos niveles, internos y externos, y no sólo minimizaron los riesgos de corrupción, sino que fueron determinantes para el logro de buenos niveles de ejecución de recursos y avance de obras. Se tiene previsto que esta etapa de ejecución plena de proyectos culmine en 2013, cuando los esfuerzos se concentrarán en la liquidación de los contratos y reasignación de funciones.
El 3 de noviembre de 2011, con el decreto 4147, se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD-, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE, otorgándole la función de “dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del SINPAD”. Este proceso culminó su fase normativa el 24 de abril de 2012 con la expedición de la ley 1523 que dicta la Política Nacional de Gestión del Riesgo y crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, que transforma y remplaza el antiguo SINPAD. Esta ley le confiere al director de la UNGRD la función de actuar como agente del Presidente de la República para el liderazgo y coordinación del nuevo sistema. Para Colombia Humanitaria esto significó un cambio significativo del marco institucional en el que se encontraba operando, lo que obligó a reforzar las labores de coordinación con la UNGRD. Cambios en los gobiernos departamentales y municipales Las elecciones de nuevos alcaldes y gobernadores (en octubre de 2011) constituyeron un asunto que impactó de manera muy importante la operación de Colombia Humanitaria y que exigió diversos esfuerzos para facilitar el proceso de empalme. Los impactos no sólo ocurrieron porque los mandatarios cambiaron, sino porque la contratación pública en Colombia se restringe durante los periodos previos a las elecciones. La ley 996 de 2005 establece, entre otros, la prohibición a gobernantes y funcionarios públicos, de celebrar convenios inter-administrativos para la ejecución de recursos públicos, dentro de los 4 meses anteriores a la elección. Y si bien Colombia Humanitaria operaba bajo un régimen de excepción e incluso expidió circulares aclaratorias sobre la ejecución de estos recursos que se regían bajo el régimen especial, algunos mandatarios y representantes de instituciones decidieron no operar bajo estas reglas e incluso postergaron la ejecución de recursos. Además, una vez se produjo el cambio de gobernantes, algunas de las nuevas autoridades no hicieron el mismo seguimiento a las ayudas otorgadas o a las obras iniciadas por sus antecesores, por no considerarlas prioritarias, por falta de información en los procesos de empalme o simplemente por diferencias políticas que hacían que las obras fueran vistas como “cosechas” del anterior gobierno. El cambio de gobernantes tuvo también efectos positivos sobre la relación entre la UNGRD y Colombia Humanitaria, pues ambas instituciones se vieron en la obligación de mejorar la cooperación interna para facilitar la llegada de nuevos mandatarios locales. Para esto, a partir de febrero de 2012 se organizaron reuniones de socialización del modelo adoptado con gobernadores, alcaldes de ciudades capitales y operadores y varios talleres de empalme con los nuevos jefes de los CLOPAD y CREPAD.
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5.6 La adopción de medidas para la transferencia del modelo a la UNGRD (desde enero de 2012 – junio de 2013) A partir de las labores de gestión del conocimiento planteadas por Colombia Humanitaria empezaron a ponerse en práctica instancias de coordinación interinstitucional y a producirse materiales para compilar los aprendizajes y la caracterización del modelo de intervención con el fin de aportar al proceso de reglamentación de la ley 1523 de 2012 y con el fin último de transferir el conocimiento a la UNGR. Este proceso ha incluido, como se señaló previamente, la producción del estudio de caso y un ejercicio de intercambio de experiencias internacionales, que se llevaron acabo durante el último trimestre de 2012, el diseño de una “caja de herramientas”, a ser publicada en 2013 y un Plan de Transferencia entre Colombia Humanitaria y la UNGRD, cuyo plan de trabajo espera ser finalizado ese mismo año. Durante 2013 también entrará en operación la comunidad de prácticas sobre gestión del riesgo de desastres, que profundizará la base de evidencias del programa y reforzarán los ejercicios de intercambio nacional e internacional.
5.7 El cierre del programa (a partir de diciembre de 2012) El cierre del programa constituye una etapa crítica, que demanda un ejercicio de planificación intensa con rigor administrativo y legal. Este proceso contempla asuntos jurídicos, técnicos, la transferencia de bienes y herramientas para dar continuidad al proceso iniciado por Colombia Humanitaria en las fases de atención y rehabilitación. Entre noviembre de 2011 y enero de 2012 se expidieron las circulares 36 y 37 sobre la liquidación de carteras colectivas y la gestión documental. A la fecha de cierre de este estudio la Secretaría General de Colombia Humanitaria había contratado una consultoría para definir con precisión las etapas y los destinatarios de los procesos y activos de conocimiento de Colombia Humanitaria. También se está preparando un borrador de decreto para hacer “el cierre jurídico” de Colombia Humanitaria, a la luz de las nuevas normas que orientan la operación del nuevo sistema. Se prevé que esta etapa se prolongue hasta mediados de 2013, aunque es previsible que se requiera extender dicho plazo, por algunos meses más.
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6. Aprendizajes en seis procesos transversales estratégicos El diseño e implementación de Colombia Humanitaria dejó importantes lecciones y experiencias que tienen el potencial de enriquecer el nuevo SNGRD y que además constituyen un activo de la Nación con el potencial para ser compartido con otros países en situaciones similares. Esta sección sintetiza los principales aprendizajes que hasta el momento ha dejado la estrategia y los agrupa alrededor de los seis procesos transversales estratégicos, identificados para la elaboración de este estudio de caso. - Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades. - Coordinación y liderazgo. - Colaboración público - privada. - Innovación. - Cambios en el comportamiento de las comunidades frente al manejo del riesgo de desastres. - Información, comunicación y rendición de cuentas.
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Contar con un sistema “vivo” que sea flexible y se adapte para responder a diferentes escenarios de riesgo.
3
Destinar fondos suficientes y desarrollar mecanismos específicos para garantizar la financiación de todas las etapas de atención, rehabilitación y reconstrucción.
4
Establecer una división del trabajo clara, basada en fortalezas complementarias.
Descentralizar, compensando la “carga de la corresponsabilidad” con planes para el desarrollo de capacidades.
6
7
Involucrar a las comunidades como sujetos del proceso y no como objetos de atención.
8
1
Involucrar activamente a todos los sectores del país, en particular a aquellos que hacen parte del SNGRD.
2
Aprovechar al máximo el potencial de la contribución del sector privado, proporcionando información y orientación suficiente sobre los mecanismos para hacer las contribuciones financieras y en especie y diseñando incentivos tributarios adecuados.
5
3
Establecer criterios objetivos y técnicos para la selección de operadores privados.
4
Aprovechar el esquema de operadores privados para desarrollar capacidades en lo local.
5
Buscar el apoyo en el sector privado y el sector social para ejercer control y vigilancia sobre la operación.
Apalancar la operación en la capacidad instalada de los privados y su conocimiento del territorio.
Hacer uso y fortalecer los instrumentos de planeación para la toma de decisiones y la adecuada alineación con los objetivos de desarrollo.
1
Crear una marca de fácil recordación con la que las comunidades puedan relacionarse.
3
Proveer un menú de soluciones temporales de vivienda para ajustarse a las realidades de las comunidades en el territorio.
5
Crear oportunidades para la generación de ingresos de las familias damnificadas.
2
4
6
1
3 5
7
Diseñar un esquema flexible de coordinación ente los actores que lideran las fases de atención, rehabilitación y reconstrucción, y determinar de antemano instancias para resolver conflictos de competencia durante la implementación.
2
Contar con un liderazgo fuerte en cabeza de la Presidencia de la República y delegar en líderes con legitimidad los demás niveles.
4
Asignar recursos de acuerdo con niveles los afectación y no de acuerdo con la capacidad para “gestionar recursos” de las regiones.
6
Documentar la experiencia para robustecer los procesos y procedimientos del Sistema.
Involucrar al sector privado en la toma de decisiones durante todo el proceso. La información sobre procesos y procedimientos, debe ser oportuna, detallada y actualizada para reducir costos de transacción. Aún cuando no se requiera lanzar el llamamiento internacional (flash appeal), el Sistema de Naciones Unidas puede actuar como un socio clave en la implementación de la estrategia de manejo de la emergencia.
Usar mecanismos alternativos de contratación, contabilidad y administración para reducir costos de transacción y agilizar la acción del Estado.
Definir mecanismos y procedimientos para aprovechar al máximo el potencial de la solidaridad y movilización social.
Ejercer un control efectivo e “inteligente” para velar por la adecuada ejecución de los recursos y no elevar costos de transacción.
1
Educar, comunicar e informar sobre gestión del riesgo durante todo el proceso.
2
Superar la lógica asistencialista con un modelo de intervención basado en las comunidades.
3
Catalizar cambios en el comportamiento de las comunidades para construir resiliencia.
8
9
Innovar con un paquete de mecanismos para proveer acompañamiento permanente a las regiones y facilitar la coordinación entre los actores que participan de la operación. Establecer mecanismos innovadores para aprovechar el apoyo de la comunidad internacional, más allá de la cooperación financiera y en especie.
INFORMACIÓN, COMUNICACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS
2
CAMBIOS EN EL COMPORTAMIENTO DE LAS COMUNIDADES FRENTE AL MANEJO DEL RIESGO DE DESASTRES
Aprovechar la oportunidad para hacer reformas de fondo con visión de largo plazo.
COORDINACIÓN Y LIDERAZGO
1
INNOVACIÓN
ALIANZAS PÚBLICO- PRIVADAS
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y DESARROLLO DE CAPACIDADES
Gráfico 9 Resumen de los aprendizajes
1
2
3
Crear canales de comunicación directos, permanentes y de doble vía con múltiples actores.
Comunicar efectiva y estratégicamente durante todo el proceso.
Contar con instrumentos robustos para tomar decisiones con información oportuna y de calidad.
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6.1 Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades
6.1.1 A pesar de las adversidades, los desastres pueden representar una oportunidad para fortalecer las capacidades nacionales en materia de gestión del riesgo.
Tabla 19 Resumen de los aprendizajes en fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades OBSERVACIÓN
APRENDIZAJES
Como se mencionó en los capítulos anteriores, el fenómeno de La Niña 2010-2011 constituyó un desastre natural con impacto nacional, que desbordó la capacidad de la institucionalidad existente de tal manera que no sólo obligó al Estado a diseñar una estrategia y un aparato administrativo especial para implementarla, sino que también motivó una transformación profunda en la forma como hasta entonces se abordaba la gestión del riesgo en Colombia.
1. A pesar de las adversidades, los desastres pueden representar Aprovechar la oportunidad para hacer reformas de fondo con una oportunidad para fortalecer las capacidades nacionales en visión de largo plazo. materia de gestión del riesgo. Contar con un sistema “vivo” que sea flexible y se adapte para responder a diferentes escenarios de riesgo.
En este sentido, el gobierno nacional concibió la emergencia como una oportunidad para reformar las instituciones, crear el SNGRD y diseñar la primera política pública en materia de gestión del riesgo en el país. El resultado es un nuevo marco institucional y normativo que ofrece instancias y herramientas concretas de planeación, toma de decisiones y financiación para cada una de las etapas de la gestión del riesgo (conocimiento, reducción y manejo de desastres) y un régimen especial que se espera permitirá actuar con celeridad y efectividad frente a futuros desastres.
Destinar fondos suficientes y desarrollar mecanismos específicos para garantizar la financiación de todas las etapas de atención, rehabilitación y reconstrucción.
Como consecuencia de este proceso, la gestión del riesgo adquiere importancia estratégica dentro de la agenda pública nacional, incrementando la conciencia en los servidores públicos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y en general en los colombianos sobre su estrecha relación con el desarrollo sostenible del país.
2. El manejo de desastres de grandes proporciones puede exigir la creación de aparatos administrativos especiales, no obstante éstos deben mantener fuertes vínculos con la institucionalidad permanente para asegurar el desarrollo de capacidades en el largo plazo.
Establecer una división del trabajo clara, basada en fortalezas complementarias.
3. El manejo oportuno y eficiente de la emergencia demanda uti- Descentralizar, compensando la “carga de la corresponsabililizar la institucionalidad nacional y local existente. Para asegurar dad” con planes para el desarrollo de capacidades. su adecuado desempeño, el modelo debe contemplar estrategias de apoyo y desarrollo de capacidades para que estos actores puedan cumplir efectivamente con las responsabilidades asignadas.
4. La sociedad civil y el sector privado pueden asumir una amplia Apalancar la operación en la capacidad instalada de los variedad de responsabilidades y hacer una contribución valiosa y privados y su conocimiento del territorio. concreta durante la etapa crítica del manejo de desastres, pero en general en todas las etapas de la gestión del riesgo.
5. El manejo de desastres debe prever acciones concretas que Involucrar a las comunidades como sujetos del proceso y no permitan desarrollar y fortalecer liderazgos locales, particular- como objetos de atención. mente a nivel de las comunidades y organizaciones sociales.
“Este Sistema se vio fortalecido como nunca. Se destinaron más de 250 mil millones de pesos en equipos para atención de emergencias, por eso hoy en Colombia las emergencias se atienden más rápido, porque hay equipos, hay capacidad instalada que antes no se tenía. Adicionalmente se compraron 448 máquinas amarillas que no tenían los municipios para recuperarse rápidamente de las emergencias, 52 motobombas, 24 estaciones meteorológicas del IDEAM que permiten a través de un sistema de GPS contar con información rápida, 4 millones de km2 de imágenes satelitales para hacer análisis en el territorio a través del IGAC, 114 ambulancias y vehículos pesados que quedaron en el sistema de operación y el fortalecimiento de la sala de estrategia de la UNGRD para el manejo de crisis”. Everardo Murillo, Gerente de Colombia Humanitaria
“Colombia Humanitaria propició la transformación del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. El sistema ha cambiado y hoy estamos mucho mejor preparados. Hoy realmente operamos como un sistema. La UNGRD recibió un billón de pesos adicionales en su presupuesto este año”. Carlos Iván Márquez, Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
6. La respuesta a las emergencias causadas por desastres debe Hacer uso y fortalecer los instrumentos de planeación para la contemplar acciones que fortalezcan las capacidades de toma de decisiones y la adecuada alineación con los objetivos de desarrollo. planificación en el mediano y largo plazo.
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Aprendizajes Aprovechar la oportunidad para hacer reformas de fondo con visión de largo plazo. Un desastre de gran magnitud es a la vez una oportunidad estratégica para fortalecer y modernizar la infraestructura institucional existente, capitalizando el interés político, mediático y social que se genera y aprovechando las oportunidades políticas y financieras que se tienen durante el proceso. Un Estado responsable debe desplegar todos los mecanismos existentes para manejar el desastre pero a la vez debe aprovechar la oportunidad para adelantar reformas de fondo y con visión de largo plazo para dejar el país mejor que antes de la emergencia. Contar con un sistema “vivo” que sea flexible y se adapte para responder a diferentes escenarios de riesgo. El marco institucional para la gestión del riesgo de desastres debe contar con mecanismos que le permitan crecer y adaptarse de manera rápida y eficaz a los desafíos que plantean las emergencias. De la misma manera, el sistema debe estar en capacidad de finalizar exitosamente la operación de emergencia y re-direccionar los esfuerzos institucionales, financieros y humanos hacia las demás etapas del proceso de la gestión del riesgo. 6.1.2 El manejo de desastres de grandes proporciones puede exigir la creación de aparatos administrativos especiales, no obstante éstos deben mantener fuertes vínculos con la institucionalidad permanente para asegurar el desarrollo de capacidades en el largo plazo. El diseño de Colombia Humanitaria, como estrategia del gobierno nacional para la atención de la emergencia, parte del reconocimiento explícito de que “las funciones legales del Ejecutivo y los recursos asignados al (entonces) SNPAD (fueron) insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos”. Este reconocimiento se encuentra en las consideraciones que se exponen para decretar la emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública (decreto 4580 de 2010). Partiendo de este diagnóstico y haciendo uso de las facultades extraordinarias que le confiere la declaratoria del estado de emergencia, el gobierno nacional procedió (por intermedio de la Junta Directiva del entonces FNC), a autorizar la creación de la Subcuenta Colombia Humanitaria para canalizar 5,3 billones de pesos destinados a atender el desastre. Hasta entonces, podría afirmarse que se trata de la activación de un instrumento financiero. No obstante, la decisión presidencial de crear una gerencia con un mandato de coordinación le otorga un alcance muy diferente. Como se explica en detalle en los capítulos anteriores, Colombia Humanitaria recibe el mandato de coordinar con las instancias del Gobierno Nacional, las autoridades territoriales y el sector privado la planeación, focalización y ejecución de las actividades de las fases de atención humanitaria y rehabilitación1. Esta responsabilidad le obliga a mantener una estrecha relación con la institucionalidad existente, es decir, con la entonces DGR, más adelante UNGRD, así como con el Fondo Adaptación, encargado de las actividades de reconstrucción.
No obstante, en este proceso no se definen reglas de juego claras para la división del trabajo entre ambas partes, ni un esquema de colaboración basado en sus fortalezas comparativas. En la práctica, se observa que los espacios de coordinación y retroalimentación no fueron sistemáticos, lo que no permitió construir una relación de colaboración y complementariedad entre las instituciones involucradas en el largo plazo con miras a desarrollar capacidades en la institucionalidad permanente. Lo anterior se ilustra en el hecho de que los espacios de coordinación entre Colombia Humanitaria y la Unidad fueron limitados. Además no existió un plan de articulación sino hasta la puesta en marcha del plan de transferencia, en la etapa final de la operación.
“La conceptualización de la atención de la emergencia dejó algunos vacíos, porque la institucionalidad que atiende la emergencia y aquella que atiende la reconstrucción fue diferente. Hoy, más que nunca, somos conscientes de la necesidad de reforzar los mecanismos de coordinación entre el Fondo Adaptación y Colombia Humanitaria”. Carmen Arévalo, Directora del Fondo Adaptación.
En la actualidad, y como parte de las actividades de transición y cierre de la operación, se cuenta con un plan de ransferencia de capacidades, liderado por el área de Planeación, Seguimiento y Gestión del Conocimiento, para que la UNGRD apropie las herramientas diseñadas y conozca de cerca los aprendizajes que arroja el proceso. Los resultados de este esfuerzo no pueden aún analizarse debido a que, al momento de publicación de este documento, este proceso aún se encuentra en marcha, aunque se destaca como a través de este ejercicio se ha observado una intensificación de las relaciones entre Colombia humanitaria y la UNGRD. Aprendizajes Destinar fondos suficientes y desarrollar mecanismos específicos para garantizar la financiación de todas las etapas de atención, rehabilitación y reconstrucción. Ante el evento de un desastre natural, el Estado debe destinar recursos suficientes que permitan financiar las etapas de atención, rehabilitación y reconstrucción. La emergencia puede constituirse en la mejor oportunidad para desarrollar los instrumentos financieros (encargo fiduciario, fondos, esquemas de aseguramiento y re-aseguramiento etc.) que deben hacer parte integral del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Establecer una división del trabajo clara, basada en fortalezas complementarias. Aún cuando la magnitud de la emergencia desborde la capacidad institucional existente y exija al Estado la creación de estructuras temporales para atender, rehabilitar o reconstruir, el modelo adoptado debe prever mecanismos concretos que aseguren una clara división del trabajo (basada en fortalezas complementaria) y un plan para la transición efectiva de funciones, responsabilidades y aprendizajes entre la estructura temporal y la institucionalidad permanente.
1 Decreto 4702 de 2010. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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6.1.3 El manejo oportuno y eficiente de la emergencia demanda utilizar la institucionalidad nacional y local existente. Para asegurar su adecuado desempeño, el modelo debe contemplar estrategias de apoyo y desarrollo de capacidades para que estos actores puedan cumplir efectivamente con las responsabilidades asignadas.
Gobernaciones y alcaldías El modelo de Colombia Humanitaria se diseñó de manera que las autoridades departamentales y municipales tuvieran un rol preponderante en la ejecución de la etapa de atención y rehabilitación. Este enfoque es coherente con la organización del Estado colombiano de sistema presidencialista con descentralización administrativa.
“Los municipios que recibirían apoyo de la Pastoral Social se seleccionaron buscando privilegiar los más afectados. Eso arrojó 9 departamentos. Para el caso de la Confederación Colombiana de ONG, fueron 12 los departamentos que se seleccionaron para fortalecimiento institucional, pero fueron los gobernadores quienes seleccionaron los municipios que recibirían acompañamiento”. Diana Britto – Asesora Área Social de Colombia Humanitaria
En materia de desarrollo de capacidades, y con base en las entrevistas y visitas de campo desarrolladas para la elaboración de este estudio de caso, puede decirse que en las gobernaciones y alcaldías visitadas: - Los mandatarios departamentales y locales y sus equipos crearon conciencia sobre el concepto de gestión del riesgo, su importancia y su relación con el desarrollo regional y local. - Se encuentran desarrollando instrumentos específicos de planeación para la gestión del riesgo, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1523 de 2012 [Planes Municipales de Gestión del Riesgo (Art. 32 y 37), Estrategias Municipales para la Respuesta (Art. 37) y Planes de Acción Específico para la recuperación (Art. 61)] con la asistencia técnica de la UNGRD. - El tema de gestión del riesgo ha incrementado su importancia y existe mayor conciencia sobre su relación con los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Alcaldes y Gobernadores se encuentran actualizando sus POT sobre la base de los más recientes diagnósticos y los eventos ocurridos durante la temporada invernal 2010-2011. - Los consejos departamentales, distritales y municipales para la gestión del riesgo (antes CLOPAD y CREPAD), tuvieron un rol importante durante la etapa de diagnóstico. Esto obligó a alcaldes y gobernadores a activar estas instancias, que en la gran mayoría de los casos no operaban o incluso nunca habían sido convocadas.
No obstante, y a pesar del importante avance que implican los puntos mencionados anteriormente2, la evidencia arroja que la capacidad de muchos de los municipios y gobernaciones para gestionar de manera adecuada el riesgo continúa siendo insuficiente para la magnitud de los desafíos que persisten y que las acciones encaminadas a fortalecer los sistemas locales y regionales continúan siendo escasas.
“La decisión de trabajar con los gobiernos departamentales y municipales fue una apuesta muy difícil, pero una decisión muy acertada, porque era fundamental trabajar con actores que verdaderamente conocieran los territorios. De esta manera se buscó corregir el enfoque adoptado en su momento por el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero - Forec, que privilegió el trabajo con organizaciones no gubernamentales, lo cual implicó problemas de gobernabilidad y capacidad local desarrollada”. Paola Buendía, Subdirectora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Estas limitaciones en la capacidad local se expresan de muchas formas. Por ejemplo, buena parte de los municipios no contaban con instrumentos o capacidades para adelantar los diagnósticos necesarios para formular proyectos o documentar adecuadamente las solicitudes de obras y otros requerimientos. En algunos municipios pequeños, la transferencia de recursos de la nación provocó un aumento inusitado del presupuesto de inversión, sin que ello hubiera estado acompañado de una estrategia para el desarrollo de capacidades locales suficientemente amplia. Consciente de esta realidad, Colombia Humanitaria firmó el Convenio con la Confederación Colombiana de ONG (CCONG) para el fortalecimiento de la capacidad institucional en los municipios. Sin embargo, este acompañamiento solo cubrió 30 municipios y tuvo un alcance limitado a fortalecer el acompañamiento a las comunidades que resultaron afectadas por la emergencia invernal. El acompañamiento fue de carácter psicosocial, recuperación del duelo, reactivación ciudadana y reactivación social, y sus resultados todavía no han sido evaluados oficialmente.
El nivel sectorial En el nivel sectorial, a pesar de algunos avances concretos entre los que se destacan esfuerzos como el del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por incorporar con rigor los aprendizajes que dejó la emergencia, se debe reconocer que la mayoría de los sectores concibió la participación en Colombia Humanitaria como una oportunidad de acceder a recursos extraordinarios para la realización de obras, sin que en el mediano plazo se desarrollaran mayores capacidades, competencias ni concientización sobre la importancia de la gestión del riesgo. En la mayoría de los casos las decisiones sobre inversión de los sectores tuvieron que tomarse sobre la base de diagnósticos exprés, pues los ministerios y entidades no contaban con inventarios de infraestructura, instrumentos de planeación, mapas de riesgo, censos y otras herramientas que se pudieran activar al momento de la emergencia. Estos diagnósticos de emergencia resultaron, en varios casos, muy débiles desde el punto de vista técnico y, particularmente insuficientes para tomar decisiones sobre programación del gasto en una etapa posterior de reconstrucción. 2 De acuerdo con el enfoque de desarrollo de capacidades del Banco Mundial (Capacity Development Results Framework) la toma de conciencia, la creación de nuevos productos y procedimientos y el fortalecimiento de redes y coaliciones, pueden considerarse desde el punto de vista metodológico como resultados de aprendizaje de un proceso de desarrollo de capacidades. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Llama la atención que de acuerdo con la investigación adelantada para la elaboración del estudio de caso, son muy pocas las entidades del nivel central que tras la emergencia se encuentran haciendo transformaciones institucionales o fortaleciendo su capacidad en materia de gestión del riesgo de manera sistemática. Solo se encontró evidencia de este tipo de cambios en el Ministerio de Agricultura.
“Cuando empezamos a trabajar en los más de 1.000 municipios nos dijeron: empecemos donde los municipios son más fuertes y tienen más capacidad instalada. Nuestra respuesta fue: No, donde hay damnificados. El criterio fue: ¿dónde está la gente?. A pesar de las capacidades dispares estos municipios demostraron que se puede”. Everardo Murillo, Gerente de Colombia Humanitaria
En el nivel financiero En el plano financiero, vale destacar las dificultades que enfrentó la Fiduciaria La Previsora para atender un volumen de operaciones tan grande que desbordó su capacidad operativa. Éste es uno de los casos que con mayor claridad ilustra el aprendizaje sobre la importancia del desarrollo de capacidades. La Fiduciaria La Previsora manejó más de 10,000 carteras colectivas, sin que ello significara un fortalecimiento en sus capacidades técnicas, operativas o logísticas. Como resultado, el sistema enfrentó gran congestión y a pesar de muchos esfuerzos y del compromiso de la dirección de La Previsora terminó por constituir uno de los más complicados cuellos de botella de toda la intervención.
6.1.4 La sociedad civil y el sector privado pueden asumir una amplia variedad de responsabilidades y hacer una contribución valiosa y concreta durante la etapa crítica del manejo de desastres, y en general en todas las etapas de la gestión del riesgo. La intervención de Colombia Humanitaria en el terreno se valió de un conjunto de operadores con trayectoria en el país, para aprovechar su conocimiento técnico, su conocimiento del territorio, las relaciones preexistentes con las comunidades y desplegar a través de ellos diversas funciones, entre ellas la atención social y la ayuda humanitaria de emergencia. Aunque esta relación con los privados será objeto del aparte 5.3 sobre colaboración público-privada, es valioso reconocer su contribución en materia de desarrollo de capacidades, pues este enfoque no sólo contribuyó a optimizar tiempo y recursos, sino que deja como legado mejoras sustanciales en la capacidad técnica, logística, humana e institucional en las organizaciones privadas entrevistadas, entre ellas Colsubsidio, que continúa desarrollando sus programas sociales poniendo en práctica las lecciones aprendidas durante el proceso, y Siemens Colombia que mantiene su proyecto de agua potable en varios municipios del país.
“Una tragedia de esta magnitud debe vincular a toda la sociedad. La sociedad debe entender que este no es un trabajo exclusivo del gobierno. Eso lo visualizó muy bien el sector privado y la sociedad en su conjunto. Eso fue lo valioso del involucramiento del sector privado, que entendió su responsabilidad. Por eso fue tan generoso con las donaciones y demás contribuciones”.
Durante la investigación que acompañó este estudio de caso, varios actores entrevistados expresaron que es importante hacer una valoración en profundidad sobre las implicaciones del uso de la fiducia como instrumento para la administración de recursos durante emergencias. Lo anterior porque los procedimientos propios del negocio de la fiducia son en general complejos y en su opinión, difícilmente podrán modificarse para hacer una mejor atención de próximos eventos. De cualquier manera, convendría adelantar un ejercicio de lecciones aprendidas que identifique en retrospectiva, cuáles fueron estos cuellos de botella que dificultaron la actuación de la fiduciaria y determine de qué manera podrían ser subsanables con miras a futuros escenarios de desastre.
Se trata de una capacidad instalada que se queda en el país al servicio de la población y a partir de la cual las organizaciones podrán mejorar la eficacia de sus programas tradicionales y la atención a sus poblaciones correspondientes. En este punto vale la pena destacar la labor rigurosa y dedicada de la Pastoral Social y la importancia que tuvo esta organización en la implementación de Colombia Humanitaria, dada su amplia presencia institucional en muchos de los territorios afectados por la emergencia invernal.
Aprendizajes
Aprendizajes
Descentralizar, compensando la “carga de la corresponsabilidad” con planes para el desarrollo de capacidades. Un modelo de ejecución descentralizada debe equilibrar la carga que se deriva del aumento de responsabilidades conferidas a los actores nacionales y territoriales con una estrategia de acompañamiento y desarrollo de capacidades que les permita a gobernaciones y alcaldías, ministerios y otras entidades del nivel central apropiar el proceso de gestión del riesgo para implementar efectivamente los mandatos, formular técnicamente los proyectos o solicitudes y ejecutar con celeridad y eficacia los recursos recibidos.
Apalancar la operación en la capacidad instalada de los privados y su conocimiento del territorio. Los convenios con operadores privados y organizaciones de la sociedad civil pueden incrementar sustancialmente la capacidad operativa y logística del Estado. Estos privados, no sólo tienen capacidad instalada que puede desplegarse muy rápidamente, sino que sus buenas relaciones con la población pueden contribuir a generar un contexto de transparencia y crear lazos de confianza entre comunidades y Estado. La selección de este grupo de operadores debe ser rigurosa y acertada procurando seleccionar organizaciones con trayectoria y vocación de permanencia para que su actuación pueda hacer una contribución concreta durante la emergencia al tiempo que los aprendizajes generados sirvan para mejorar la eficacia de los programas tradicionales que se lideran desde la sociedad civil.
Jorge Londoño, Presidente de la Junta Directiva. Fondo Nacional de Calamidades - Sub-Cuenta Colombia Humanitaria.
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6.1.5 El manejo de desastres debe prever acciones concretas que permitan desarrollar y fortalecer liderazgos locales, particularmente a nivel de las comunidades y organizaciones sociales. A pesar de ser en esencia un programa de atención de emergencia, el modelo de Colombia Humanitaria desplegó una estrategia de movilización de actores comunitarios muy robusta, que permitió visibilizar liderazgos y lograr una atención integral de la emergencia. El enfoque Común Unidad tiene la ventaja de haber involucrado activamente a las comunidades a lo largo de todo el proceso con el uso las siguientes acciones: - Aplicación del concepto de Común Unidad. Colombia Humanitaria apropió el enfoque de Común Unidad, originalmente desarrollado durante el terremoto del Eje Cafetero de 1999, para pasar de un modelo asistencialista de atención del Estado a un modelo de colectivos y comunidades que empoderan al ciudadano para que deje de ser un damnificado y participe como agente activo de su rehabilitación y de la gestión del riesgo en su comunidad. - Involucramiento de la población de forma organizada a través de sus líderes naturales. Colombia Humanitaria no concibió a los damnificados como una población objetivo indeterminada, sino que trabajó para identificarla y conocerla con instrumentos cuantitativos como el Registro Único de Damnificados, pero también cualitativamente por medio de un proceso de creación de lazos de confianza con las comunidades y sus líderes. En este momento, el Gobierno cuenta con una base de más de 1,300 líderes comunitarios, quienes participaron directamente en la implementación de la estrategia Común Unidad, apropiaron el proceso, hicieron seguimiento a las obras y programas, con lo cual afianzaron su liderazgo y desarrollaron también capacidades para el ejercicio democrático. - Acompañamiento psico-social y re-activación económica. Esta estrategia impactó positivamente a las comunidades, generando capacidades para comprender que el riesgo de desastres no es del Estado, sino de las comunidades mismas y que su vulnerabilidad se deriva en parte de sus propias acciones y decisiones (ver numeral 6.5 sobre cambios en los comportamientos de las comunidades).
Este proceso contribuyó en gran medida a crear conciencia sobre la gestión del riesgo y sobre la idea de que la presión del hombre sobre el medio ambiente es una de las causas directas de los desastres que nos afectan. Estos dos mensajes quedaron muy claramente reflejados en las discusiones que tuvieron lugar durante el del Encuentro Común Unidad de septiembre de 2012.
“El proceso nos ha hecho revisar el componente humano y nos ha hecho reflexionar sobre el estilo de vida en la comunidad”. Sandra Vertel, Líder Comunitaria. Encuentro de Común Unidad. Septiembre de 2012.
Como oportunidad de mejora algunos de los actores consultados consideraron que el esquema de acompañamiento psico-social debió haber sido homogéneo en todo el territorio y que el componente de activación económica llegó en forma tardía (ver numeral 4.4.3 sobre empleo de emergencia) con lo que no pudo desplegar todo su potencial como herramienta.
Aprendizajes Involucrar a las comunidades como sujetos del proceso y no como objetos de atención. Las comunidades pueden y deben jugar un papel central en todas las etapas del proceso de la gestión del riesgo. El modelo de atención y rehabilitación debe considerar mecanismos para que esta participación se produzca de forma efectiva y organizada, de tal manera que se logre el empoderamiento de las comunidades y se desarrollen capacidades en sus líderes y organizaciones para el ejercicio democrático.
6.1.6 La respuesta a las emergencias causadas por desastres debe contemplar acciones que fortalezcan las capacidades de planificación en el mediano y largo plazo. Durante la fase inicial de diseño de la estrategia, el Departamento Nacional de Planeación, DNP, prestó la asesoría técnica necesaria para la puesta en marcha de los procesos de Colombia Humanitaria. Durante los primeros meses de la emergencia (enero a abril de 2011) el DNP acompañó una serie de mesas sectoriales en las que se coordinó y discutió la formulación del PAE (ver punto 3.1.6). Se trató de la primera vez que en el país se elaboraba este instrumento, a pesar de ser un mandato del año 1989. Su desarrollo no estuvo exento de dificultades, pues la coordinación de todas las entidades fue compleja, lo que causó retrasos y provocó que el PAE no estuviera listo sino hasta nueve meses después de declarada la emergencia, es decir, en septiembre de 2011. De cualquier manera, los actores entrevistados reconocen el apoyo técnico recibido por parte del DNP para la elaboración del PAE fue de vital importancia para llevar a cabo este esfuerzo de coordinación interinstitucional, que constituye un hito en la historia del país. Adicionalmente, el DNP jugó un rol importante en la elaboración y mejoramiento de los instrumentos cuantitativos que sirvieron para apoyar la toma de decisiones. El país se enfrentó a la dificultad de manejar una situación de emergencia de carácter nacional sin contar con un sistema de información sobre riesgo de desastres, de manera que las decisiones debieron tomarse usando con los instrumentos disponibles en el momento. Entendiendo esta dificultad, el DNP trabajó de la mano con el Departamento Nacional de Estadística (DANE) para desarrollar la herramienta “Visor” con el objetivo de mejorar el manejo de la información de que disponía la entonces DGR - Ministerio del Interior. Visor se desarrolló en cuestión de semanas y permitió hacer nuevos análisis, programar ayudas, monitorear la asignación de recursos, georeferenciar información entre otras funciones. Los primeros registros de Visor datan del mes de abril de 2011.
“Para la elaboración del PAE se estableció por primera vez (en abril de 2011), una mesa de trabajo conjunta entre la DGR, el DNP y Colombia Humanitaria que permitió a su vez la definición de las actividades sectoriales específicas a través de la coordinación con entidades del nivel nacional, en un ejercicio de reflexión y conceptualización técnico que finalizó en septiembre de ese mismo año”. Lucia Rubiano, Coordinadora de gestión sectorial de Colombia Humanitaria
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Aprendizaje Hacer uso y fortalecer los instrumentos de planeación para la toma de decisiones y la adecuada alineación con los objetivos de desarrollo. La toma de decisiones en momentos de crisis exige contar con instrumentos de planificación robustos. El papel de la autoridad nacional de planeación en este campo es de vital importancia para asegurar el acompañamiento técnico, la coherencia de los procesos inter-sectoriales y la alineación de las decisiones de política e inversiones con la agenda de desarrollo del país.
6.2 Coordinación y liderazgo La atención de la emergencia causada por el fenómeno de La Niña 2010-2011 planteaba grandes desafíos de coordinación si se considera que se hizo necesaria la creación de un aparato administrativo especial y temporal y además se tomó la decisión de segmentar las responsabilidades de la atención, rehabilitación y reconstrucción, en cabeza de dos estructuras diferentes, bajo una institución rectora que también estaba siendo transformada de DGR a UNGRD. Para actuar de manera rápida y efectiva, el modelo de Colombia Humanitaria estableció un conjunto de mecanismos de coordinación en varios frentes. A continuación se presentan los principales aprendizajes que dejó este proceso de articulación interinstitucional. Tabla 20 Resumen de los aprendizajes en coordinación y liderazgo OBSERVACIÓN
APRENDIZAJES
1. La coordinación entre los actores que lideran las fases de Diseñar un esquema flexible de coordinación ente los atención, rehabilitación y reconstrucción es determinante para el actores que lideran las fases de atención, rehabilitación y resultado de la intervención. reconstrucción, y determinar de antemano instancias para resolver conflictos de competencia durante la implementación.
2. Resulta muy efectivo contar con un liderazgo fuerte y unificado, Contar con un liderazgo fuerte en cabeza de la Presidencia de pero diferenciado en el nivel político, directivo y gerencial. la República y delegar en líderes con legitimidad los demás niveles. 3. Una junta directiva, con funciones ejecutivas, de carácter mixto Involucrar al sector privado en la toma de decisiones durante (gobierno y sector privado), es estratégica en el desarrollo de un todo el proceso. programa de esta envergadura.
4. El modelo de asignación de recursos y entrega de ayuda Asignar recursos de acuerdo con niveles los afectación y no humanitaria debe considerar las diferencias en las capacidades de acuerdo con la capacidad para “gestionar recursos” de las de los entes territoriales y evitar incentivar la competencia por regiones. recursos.
5. La información sobre procesos y procedimientos, debe ser Resolver dificultades sobre la marcha con mecanismos ágiles oportuna, detallada y actualizada para reducir costos de y flexibles. transacción y dejar memoria institucional para futuros escenarios Documentar la experiencia para robustecer los procesos y de desastre. procedimientos del Sistema.
6. Un esquema de acompañamiento sectorial y territorial efectivo requiere de creatividad para desarrollar mecanismos formales e informales , flexibles y costo-eficientes que permitan no sólo conocer de cerca el avance de la operación y resolver cuellos de botella de la implementación, sino también apoyar a las regiones con menores capacidades para asumir con éxito su responsabilidad en el proceso.
Instalar una sala de estrategia para la coordinación interinstitucional durante la primera etapa del proceso, con responsables, metodologías y agendas de trabajo claros. Innovar con un paquete de mecanismos para proveer acompañamiento permanente a las regiones y facilitar la coordinación entre los actores que participan de la operación.
7. Aún cuando no se requiera lanzar el llamamiento internacional Establecer mecanismos innovadores para aprovechar el apoyo (flash appeal), el Sistema de Naciones Unidas puede actuar como de la comunidad internacional, más allá de la cooperación un socio clave en la implementación de la estrategia de manejo financiera y en especie. de la emergencia.
6.2.1 La coordinación entre los actores que lideran las fases de atención, rehabilitación y reconstrucción es determinante para el resultado de la intervención. Tras tomar la decisión ejecutiva de poner en marcha una estrategia integral en tres fases (atención, rehabilitación y reconstrucción), el Gobierno colombiano decide entregar la responsabilidad de las fases de atención y rehabilitación a Colombia Humanitaria y las tareas de reconstrucción al Fondo Adaptación. Esta división del trabajo, que resulta en principio natural dada la envergadura de la tarea, tuvo profundas implicaciones durante la fase de ejecución pues significó la existencia de múltiples “zonas grises” en las que no siempre existió la coordinación y complementariedad debida entre la UNGRD, Colombia Humanitaria y el Fondo Adaptación.
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Estas dificultades de coordinación tuvieron varias manifestaciones entre las que vale la pena mencionar el caso de vivienda por su relevancia. Las familias cuya vivienda sufrió daños estructurales y por tanto no pudo ser reparada con el monto máximo de ayuda establecido por Colombia Humanitaria ($2.400.000 pesos), pero que por no cumplir los requisitos no son elegibles para acceder a la vivienda nueva (que se construye con recursos del Fondo Adaptación) quedaron desprotegidas. De manera complementaria, se observa cómo en materia de diagnósticos de vivienda, el Estado enfrentó serias dificultades y retrasos en la operación de la reconstrucción por cuenta de que los diagnósticos elaborados para la fase de atención y rehabilitación no contaban con las especificaciones técnicas necesarias para tomar decisiones sobre reconstrucción lo que obligó al Fondo Adaptación a invertir tiempo y recursos valiosos en la elaboración de nuevos diagnósticos. Los sistemas de información que ha terminado siendo desarrollados individualmente por cada institución y que no se complementan debidamente, son otra manifestación de la fragmentación que existió a nivel operativo.
“La información disponible fue buena en su momento, porque sirvió de sustento y permitió la acción inmediata, que el clave para atender una emergencia de este tipo. Pero es una información que se queda en cierta forma quieta en el tiempo… luego no hay un trabajo de depuración, de cualificación, y enriquecimiento posterior. Entonces agencias que participan en la atención de la emergencia o de las fases posteriores de recuperación no reciben información más cualificada, que ayude a la toma de decisiones”. Juan Carlos Ramírez, Director de CEPAL en Colombia.
Aprendizaje Diseñar un esquema flexible de coordinación ente los actores que lideran las fases de atención, rehabilitación y reconstrucción, y determinar de antemano instancias para resolver conflictos de competencia durante la implementación. La división de responsabilidades entre instituciones para las distintas fases de la respuesta puede generar vacíos de autoridad que se convierten en obstáculos para la implementación. Aún cuando las fases de la intervención se encuentren en cabeza de distintas instituciones, se deben prever mecanismos ágiles que permitan identificar y atender a tiempo los vacíos de autoridad, colisión de competencias y otras dificultades que pueden aflorar durante la etapa de ejecución. 6.2.2 Resulta muy efectivo contar con un liderazgo fuerte y unificado, pero diferenciado en el nivel político, directivo y gerencial. El diseño de la estructura de liderazgo del modelo de Colombia Humanitaria puede resumirse como una suerte de “triunvirato” que define, de manera formal e informal roles y funciones diferenciadas en cabeza de figuras de autoridad en tres niveles:
- El Presidente de la Junta Directiva como representante de un proceso nacional y no de un esfuerzo de Estado o de gobierno. - El Gerente de Colombia Humanitaria como líder de la implementación de la estrategia y vocero del Gobierno frente a los sectores, las autoridades territoriales, la prensa y las comunidades.
En la primera etapa del proceso, fue clave que el Presidente Juan Manuel Santos y la Primera Dama María Clemencia Rodríguez de Santos asumieran directamente el liderazgo en el diseño y puesta en marcha de la estrategia. Esto movilizó activamente a instituciones públicas, privadas y a la comunidad internacional para aportar recursos y apoyar los esfuerzos del gobierno. Este gesto también puso el tema en la primera línea de la agenda política nacional y permitió “amortiguar” el costo político de reconocer que el sistema existente estaba desbordado en su capacidad para atender la emergencia. Con el prestigio adquirido durante años de desempeñarse como líder en la empresa privada, la presencia de Jorge Londoño Saldarriaga como Presidente de la Junta Directiva del entonces FNC fue fundamental, pues fue él quien encarnó la idea que la recuperación tras la emergencia es un asunto de todos los colombianos. Su participación fue también decisiva para convocar al sector privado, para imprimirle un carácter ejecutivo y gerencial a la junta, orientar la toma de decisiones en el nivel estratégico y finalmente, muy importante en el caso colombiano, transmitir un mensaje de transparencia y estricta vigilancia ciudadana a la ejecución de los recursos. Everardo Murillo Sánchez, Gerente del entonces FNC – Sub-Cuenta Colombia Humanitaria, jugó un papel decisivo como representante del gobierno (único funcionario público en el equipo de trabajo de Colombia Humanitaria) dado que con la autoridad que le confiere su experiencia previa en la reconstrucción del Eje Cafetero tras el terremoto de 1999 y su involucramiento en otras emergencias en América Latina, fue la voz del gobierno y la cara visible y responsable de la implementación de la estrategia. Con un enfoque ejecutivo pero muy humano, la gerencia actuó en muchas ocasiones como “abogada” de las comunidades y los gobernantes locales frente a las diversas instituciones del Estado, encargándose de recoger y transmitir sus necesidades y propuestas y de buscar soluciones inmediatas.
“En materia de liderazgo, hubo una especie de triunvirato: la visión del Presidente, al frente del tema; el doctor (Jorge) Londoño, como el vocero hacia la gente, y respondiendo al gobierno y al consejo de ministros, y Everardo (Murillo) involucrado en la operación tomando decisiones técnicas sobre la forma de atender la emergencia”. Roberto Zapata, Secretario General, Colombia Humanitaria.
Aprendizaje Contar con un liderazgo fuerte en cabeza de la Presidencia de la República y delegar en líderes con legitimidad los demás niveles. La respuesta frente a un desastre de esta magnitud, demanda el liderazgo directo del jefe de Estado. El liderazgo político debe ser complementado por otro tipo de liderazgos en los niveles directivo y gerencial para transmitir confianza y asegurar eficacia en la gestión.
- El Presidente de la República, como jefe de Estado y la oficina de la primera dama de la República.
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6.2.3 Una junta directiva, con funciones ejecutivas, de carácter mixto (gobierno y sector privado), es estratégica en el desarrollo de un programa de esta envergadura. La toma de decisiones estratégicas de Colombia Humanitaria estuvo en cabeza de la junta directiva del entonces FNC, que había sido creada en el año 1984 y posteriormente modificada en el año 19893. Como ya se explicó, dada la necesidad de facilitar la ejecución de las acciones para atender la crisis, la junta directiva del Fondo fue modificada para otorgarle, entre otras, la facultad de tomar decisiones, antes solo tenía carácter consultivo. La junta directiva sesionó semanalmente y sin interrupciones y ejerció el liderazgo de la toma de decisiones sobre inversión, aprobando las solicitudes que formularon los sectores y mandatarios locales y emitiendo directrices (circulares internas y externas) para garantizar el desarrollo efectivo de la misión de Colombia Humanitaria. Buscando la coherencia entre las labores de atención, rehabilitación y reconstrucción, la composición de la Junta Directiva de Colombia Humanitaria y del Fondo Adaptación fue idéntica. Sin embargo, como ya se describió en el punto 5.2.1, dicho mecanismo no fue suficiente para asegurar la coordinación requerida.
“La Junta directiva funcionó muy bien. La definición del modelo de gobierno se hizo desde presidencia. Jorge Londoño jugó un papel fundamental. Las agendas eran muy pesadas, hacia futuro tenemos que aprender a hacer mejores agendas”.
6.2.4 El modelo de asignación de recursos y entrega de ayuda humanitaria debe considerar las diferencias en las capacidades de los entes territoriales y evitar incentivar la competencia por recursos.
“Bajo el principio de celeridad Colombia Humanitaria entregó 39 mil toneladas de comida, de manera diferenciada, en los distintos territorios. Es muy distinta la alimentación en el Caribe que en el Chocó-Pacífico, incluso en la zona andina. Colombia no tuvo hambruna, ni epidemias”. Everardo Murillo, Gerente de Colombia Humanitaria
Como se expuso en el punto 3.2.1, Colombia Humanitaria puso en práctica un modelo de ejecución de recursos descentralizado que permitió a los actores del orden departamental, municipal y nacional, representados en los ministerios y otras instituciones nacionales, participar activamente de la operación por medio de un esquema de transferencias de recursos a partir de solicitudes directas. El modelo de gestión descentralizada, tuvo como consecuencia natural el hecho de que el acceso a los recursos del entonces FNC - Subcuenta Colombia Humanitaria reflejara de alguna manera el nivel de capacidad administrativa y logística de cada una de las entidades territoriales o sectores afectados. En el nivel territorial, a pesar del enorme esfuerzo que se hizo por comunicar el proceso y los procedimientos para acceder a recursos, algunos municipios terminaron por vincularse de manera tardía y en el peor de los casos se quedaron sin los fondos por presentar solicitudes extemporáneas o no cumplir con los requisitos establecidos.
Paola Buendía, Subdirectora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
“Entre enero y octubre las juntas fueron semanales. Cada 8 días había una sesión de trabajo donde se destinaban recursos, se tomaban decisiones, evaluando, haciendo seguimiento y dando direccionamiento estratégico”. Roberto Zapata, Secretario General, Colombia Humanitaria.
Aprendizaje Involucrar al sector privado en la toma de decisiones durante todo el proceso. La atención de la emergencia requiere de un esquema de toma de decisiones con perfil gerencial. El involucramiento del sector privado y de instituciones del alto gobierno le otorga a esta instancia legitimidad y contribuye a comunicar un mensaje de unidad nacional. La centralización de la toma de decisiones sobre inversión en una instancia de carácter mixto puede contribuir a mejorar el control social sobre las inversiones y mitigar los riesgos de corrupción.
“A mí me decían “pero hombre usted que viene del sector privado por qué no les pide ayudar en esto?”. Claro, esa es una reacción comprensible, la gente quiere solucionar el problema, traer el mejor experto y resulta que cuando se hace así, no queda bien hecho. Es mejor trabajar con esas limitaciones que tiene el alcalde, que tiene el gobernador, el secretario de planeación de la más alejada población colombiana. Para ellos, para esos funcionarios de esas poblaciones, ese fue el desafío más importante. Y hoy queda ahí esa experiencia, ese conocimiento y ese reconocimiento de la comunidad que vio a sus gestores, a sus instituciones funcionando”. Jorge Londoño, Presidente Junta Directiva Fondo Nacional de Calamidades.
En el plano sectorial, algunos ministerios terminaron por no acceder a recursos pues no tuvieron la voluntad política, la capacidad institucional para adelantar los diagnósticos o simplemente no cumplieron con los requisitos y condiciones establecidas, como en el caso del Ministerio de Comercio y Ministerio de Minas y Energía.
3 Creada por el artículo 6o del Decreto 1547 de 1984 y modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Durante la investigación para este estudio de caso, se pudo constatar que la Junta Directiva procuró controlar este fenómeno haciendo provisiones, como en el caso del departamento del Chocó, pero también resulta claro que no contó con mecanismos técnicos formales para ejercer dicho control ni una estrategia de desarrollo de capacidades que ofreciera apoyo técnico a aquellas administraciones territoriales más débiles.
El compendio de estas circulares da cuenta de los procesos y procedimientos específicos a través de los cuales se desarrolló la intervención y constituye una información de gran valor para futuros escenarios tanto de manejo de desastres, como para planes y programas regulares que impliquen la coordinación de acciones en el territorio por parte de múltiples actores.
En este punto es importante aclarar que si bien el fenómeno de competencia por recursos se dio sobre la base de la capacidad administrativa y logística, el carácter técnico de la junta y su compromiso ético permitió liberar el proceso de asignación de recursos del fenómeno del clientelismo y la corrupción.
Protocolos y manuales
“El seguimiento de la ejecución fue tan incisivo que se logró ejecutar en 3 meses el 40 por ciento del presupuesto, gracias a la coordinación con Colombia Humanitaria”. Sandra Morelli, Contralora General de la Nación.
Aprendizaje Asignar recursos de acuerdo con los niveles de afectación y no de acuerdo con la capacidad para “gestionar recursos” de las regiones. El modelo de ejecución descentralizado, con solicitudes directas y decisiones sobre inversión centralizadas puede generar un “efecto de competencia” por recursos donde los sectores y entidades territoriales con mayor capacidad pueden terminar por acceder con más facilidad o en mayor medida a los recursos. En este sentido se debe proveer a la organización encargada de la emergencia de los mecanismos formales para garantizar que: - Todos los municipios y departamentos afectados accedan a recursos en proporcionalidad con su grado de afectación.
De acuerdo con la información recogida durante las entrevistas, a excepción del caso de la construcción de albergues temporales, en la que la entonces DGR contaba con estándares y protocolos técnicos, la mayoría de procedimientos debieron construirse sobre la marcha. Durante los meses de operación, Colombia Humanitaria desarrolló algunos manuales y protocolos, particularmente en el tema de donaciones, cooperación internacional, ayuda humanitaria, estrategia de acompañamiento social, hábitat, además de un manual operativo. En las demás áreas, aunque existen esfuerzos por documentar procesos y procedimientos, especialmente con miras a la transferencia de capacidades hacia la UNGRD, no puede hablarse de la existencia protocolos o manuales que puedan ser entregados a la institucionalidad permanente como parte de las lecciones aprendidas. Esta es una tarea que podría desarrollarse en el marco de la estrategia de gestión del conocimiento de la nueva UNGRD.
“En el departamento se desarrolló un manual de contratación propio que hizo que el proceso fuera más transparente. Gracias al desarrollo del manual se generaron procedimientos para futuras emergencias”. José Libardo Henao, Asesor de la Secretaria de Infraestructura de Risaralda.
- No exista margen de discrecionalidad para que sectores con niveles de afectación altos no accedan a recursos por falta de voluntad o de capacidad institucional.
Aprendizajes - Las decisiones sobre inversión se tomen sobre la base de diagnósticos adecuados, elaborados con rigor técnico que arrojen información de utilidad para todas las fases del proceso, incluyendo la etapa de reconstrucción.
6.2.5 La información sobre procesos y procedimientos, debe ser oportuna, detallada y actualizada para reducir costos de transacción y dejar memoria institucional para futuros escenarios de desastre. Circulares Con el ánimo de ofrecer información oportuna, detallada y actualizada sobre los procesos y procedimientos de la operación, la gerencia de Colombia Humanitaria adoptó un esquema de circulares que se constituyeron en la hoja de ruta tanto para mandatarios locales, operadores y sectores por una parte, como para la planta interna de colaboradores, durante la ejecución en las distintas etapas de la estrategia. Estas circulares desarrollaron en detalle aspectos logísticos, financieros, normativos y administrativos que requerían precisarse o explicarse a medida que avanzaba la operación.
Resolver dificultades sobre la marcha con mecanismos ágiles y flexibles. Un proceso de atención humanitaria y rehabilitación debe contar con un mecanismo ágil y flexible que permita desarrollar y sistematizar procesos y procedimientos, dar alcance a las decisiones tomadas e incluso corregir el curso de las acciones cuando se demuestre su inconveniencia o ineficiencia en el terreno. Esta flexibilidad y adaptabilidad es de vital importancia para ajustarse a las condiciones cambiantes de la atención de la emergencia. Documentar la experiencia para robustecer los procesos y procedimientos del Sistema. La experiencia que deja la atención de la emergencia, produce insumos y conocimiento en el nivel operativo que deben aprovecharse para la elaboración de manuales y protocolos en temas específicos como donaciones, construcción de albergues, reparación de vivienda, entrega de ayuda humanitaria, manejo contable de recursos transferidos, entre otros, que resultarán de gran utilidad en la eventualidad de un nuevo desastre.
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6.2.6 Un esquema de acompañamiento sectorial y territorial efectivo requiere de creatividad para desarrollar mecanismos formales e informales4, flexibles y costo-eficientes que permitan no sólo conocer de cerca el avance de la operación y resolver cuellos de botella de la implementación, sino también apoyar a las regiones con menores capacidades para asumir con éxito su responsabilidad en el proceso. La sala de estrategia o sala de crisis Como se explicó en el punto 3.2.1, una de las primeras medidas del ejecutivo para hacer frente a la emergencia consistió en la instalación de la sala de estrategia (o sala de crisis como se le llamó en primera instancia) en el Ministerio del Interior. Este espacio permitió a las entidades del Estado concertar la toma de decisiones de emergencia, recibir información en tiempo real para mapear la magnitud de la emergencia y reaccionar con oportunidad y coordinación a las situaciones que se presentaban en todo el territorio. La “Sala de Estrategia”, que funcionó de manera permanente durante las primeras semanas de la emergencia, produjo como resultados concretos como: - La construcción participativa de la matriz de oferta y demanda institucionales. - La Matriz de Evaluación de Daños elaborada por la entonces DGR con el Ministerio de Tecnologías de la Comunicación (EDAN).
Ambos mecanismos funcionaron de manera informal, es decir, que la designación de estas funciones se hizo en adición a las demás funciones del asesor. En este sentido, la labor de enlaces y supervisores constituyó una carga de trabajo adicional para quienes la ejercieron porque debía ser desarrollada en paralelo con las demás actividades del contratista. El esquema de enlaces, se valoró como una buena práctica por los mandatarios locales. En varias de las entrevistas realizadas durante las visitas de campo, los actores expresaron su satisfacción por el modelo de enlaces, asegurando que les permitió contar con un canal de comunicación directo para transmitir las dificultades e inquietudes que se presentaron a lo largo del proceso. De cierta forma, el esquema de enlaces fue entendido como un modelo de “padrinos y madrinas” que tuvo gran acogida, especialmente en las alcaldías, y se entendió también como una forma de humanizar la relación institucional.Varios de colaboradores de Colombia Humanitaria que actuaron como “enlaces” expresaron en las entrevistas que la designación generó en ellos motivación y un mayor compromiso con su labor. En contraste, el esquema de supervisores representó dificultades para el área de gestión sectorial, encargada del seguimiento a la ejecución de los convenios. Debido a que debía ejercerse como una tarea adicional, en ocasiones el encargado no pudo cumplir a cabalidad con esta función o disponer del tiempo requerido. En este sentido, el área sectorial y otros actores entrevistados recomiendan que esta función sea asignada a un equipo dedicado, con experiencia y herramientas para cumplir con esta importante tarea. El Grupo de Apoyo Territorial
En este espacio se conformaron mesas de trabajo o grupos temáticos sobre donaciones, sistemas de información, albergues– alojamientos temporales, agua potable y saneamiento, seguridad alimentaria y nutrición, ordenamiento territorial y medio ambiente, algunas de las cuales evolucionaron hasta convertirse en áreas de trabajo de Colombia Humanitaria.
La estrategia del GAT consistió en desplazar asesores al territorio para reunirse con alcaldes, gobernadores y miembros de sus equipos de gobierno, así como con contratistas e interventores. El objetivo fue prestar apoyo en la identificación de las acciones que permitieran normalizar las intervenciones que se encontraron en estado crítico y concluirlas exitosamente, tramitar los pagos que pendientes, y legalizar la ejecución de los recursos. Los miembros del GAT realizan la planeación, operación y la gestión del conocimiento de estas visitas. Estas visitas que se programaron de acuerdo con un cronograma definido por la gerencia y la secretaría general.
La presencia y participación de funcionarios del más alto nivel del gobierno fue vital dar impulso inicial de este espacio. Sin embargo, la sala no contó con una secretaría técnica robusta, ni con una metodología con agendas de trabajo claras por lo que paulatinamente fue perdiendo dinámica a medida que la presencia de los funcionarios de alto nivel, con capacidad de decisión, fue haciéndose más esporádica.
De acuerdo con los documentos internos de trabajo, el GAT se planteó el objetivo de reducir 5% en cuatro meses los casos críticos en la ejecución de las obras mayores y menores financiadas con recursos del FNC subcuenta Colombia Humanitaria, conseguir tramitar los pagos de los compromisos de acuerdo a lo establecido en los contratos suscritos por los entes territoriales; y liquidar el 100% de los encargos fiduciarios de las intervenciones que hubieran finalizado en el periodo.
Supervisores y enlaces
A la fecha de cierre de este estudio de caso, el GAT continúa operando para agilizar los casos críticos, por lo que aún no se tiene una evaluación oficial del resultado de su gestión.
- Sentó las bases para la construcción del PAE.
Para facilitar el seguimiento en tiempo real, la Gerencia diseñó un esquema multinivel, que contaba con supervisores de convenios y enlaces territoriales y enlaces en las áreas misionales, los cuales además complementaban la labor de interventores y organismos de control. La misión de los supervisores consistió en ejercer como contacto directo con los ministerios y entidades con las cuales se firmaron los convenios y mantener información en tiempo real sobre el avance de la ejecución de los mismos y otros compromisos adquiridos. El esquema de enlaces se creó con el objetivo de abrir canales flexibles para monitorear la operación en terreno, contar con información oportuna y contribuir a la solución de dificultades logísticas y operativas que de no atenderse a tiempo pueden terminar por convertirse en cuellos de botella.
Aprendizajes Instalar una sala de estrategia para la coordinación interinstitucional durante la primera etapa del proceso, con responsables metodologías y agendas de trabajo claros. La instalación de una Sala de Estrategia es una medida de gran utilidad durante los primeros días de la emergencia, para la coordinación de la respuesta inmediata. La presencia de funcionarios de alto nivel es crucial en estos primeros días pero se debe contar con una metodología y agendas de trabajo con objetivos muy bien acotados para asegurar el carácter ejecutivo de la sala.
4 El término mecanismos informales hace referencia a arreglos institucionales, estrategias, procedimientos y/o instancias que han sido creadas ad-hoc, es decir para responder de manera específica a una necesidad. Se utiliza el termino “informales” para denotar que estos arreglos son “reglas de juego” haciendo uso de la definición que el análisis institucional de Douglas North hace del término (ver North, Douglas, Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico, Cambridge University Press, 1990). ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Innovar con un paquete de mecanismos para proveer acompañamiento permanente a las regiones y facilitar la coordinación entre los actores que participan de la operación. Durante el proceso de implementación de las labores de atención y rehabilitación, las organizaciones que participan de la operación encuentran dificultades menores que deben ser atendidas en tiempo real para no retrasar el avance del proceso. Se deben explorar mecanismos informales, costo-eficientes que permitan superar ágilmente cuellos de botella. 6.2.7 Aún cuando no se requiera lanzar el llamamiento internacional (flash appeal), el Sistema de Naciones Unidas puede actuar como un socio clave en la implementación de la estrategia de recuperación temprana. Como se señaló en el punto 3.2.3, entre las decisiones más relevantes que tomó la Mesa de Ayudas Nacionales e Internacionales vale destacar la decisión de la Cancillería de Colombia de no realizar el llamamiento internacional (flash appeal5) bajo el esquema del Sistema de Naciones Unidas –SNU.
En lugar de realizar dicho llamamiento internacional, se optó por proponer el establecimiento un Programa Conjunto con seis agencias internacionales bajo una dinámica novedosa, en la que dichos organismos trabajaron estrictamente alineados a las prioridades del Gobierno colombiano y cuyo mecanismo de acción no se basó en la consecución de recursos financieros externos -pues los fondos provenían del presupuesto nacional, sino la transferencia de conocimiento técnico, la operación en terreno y el apoyo en la formulación de políticas públicas en temas y áreas geográficas específicas y definidas previamente por la institucionalidad nacional6. Durante la fase de emergencia y antes de la creación de Colombia Humanitaria cada agencia del SNU actuó de manera independiente pero coordinada por la Oficina Coordinadora de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas (OCHA por sus siglas en inglés). El establecimiento del programa conjunto contribuyó a desarrollar en el país el concepto de recuperación temprana, que no había sido puesto en práctica anteriormente. Como mecanismo de relacionamiento con la comunidad internacional, el Programa Conjunto arroja importantes lecciones para el futuro pues se trata de la primera vez en la historia del país que se desarrolla un programa conjunto de esta naturaleza que deja valiosos aprendizajes en materia de coordinación.
“Es importante esta unión, creo que responder de esta forma como lo ha organizado Colombia Humanitaria refuerza la solidaridad y el sentido de pertenencia. Somos todos diferentes pero somos todos uno”. Bruno Moro, Representante Residente del Sistema de Naciones Unidas.
5 El llamamiento internacional es el mecanismo que prevé el Sistema de Naciones Unidas para comunicar formalmente a la comunidad internacional sobre la ocurrencia de una emergencia y como consecuencia solicitar el apoyo de los demás países. El flash appeal provee una descripción precisa de las necesidades más urgentes para salvar las vidas de las personas afectadas, y se efectúa durante la primera semana de ocurrida la emergencia. Además de informar sobre el evento, su magnitud y primeras estimaciones del nivel de afectación, el documento hace un estimativo de las necesidades requeridas para los próximos 6 meses sobre la base de la mejor información disponible al momento de la redacción del mismo. Si la emergencia se extiende más allá de los seis meses, el Flash Appeal puede desarrollarse dentro de un Llamamiento Consolidado. 6 Los temas que se establecieron para trabajar con el SNU bajo el marco conceptual de la recuperación temprana fueron: 1. Albergues, 2. Educación, 3. Salud, 4. Seguridad alimentaria, 5. Agua y saneamiento básico y 6. Medios de vida, específicamente en ocho municipios del Pacífico afrocolombiano.
“El esquema de Colombia Humanitaria está siendo solicitado en cooperación internacional por países como Haití, El Salvador, México entre otros que quieren conocer la experiencia para poder replicarla en sus países. También estamos haciendo acercamientos con países asiáticos con miras al intercambio de experiencias para fortalecer la gestión del riesgo de desastres”. Sandra Bessudo, Directora de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia.
Aprendizaje Establecer mecanismos innovadores para aprovechar el apoyo de la comunidad internacional, más allá de la cooperación financiera y en especie. Frente a un desastre natural,el Estado puede evaluar la pertinencia y necesidad de lanzar un llamamiento internacional en los términos del Sistema de Naciones Unidas. De considerar que no es necesario o conveniente, es posible encontrar mecanismos alternativos que permitan aprovechar el conocimiento y trayectoria de los organismos internacionales en la materia para fortalecer y enriquecer la respuesta del Estado, en particular en la fase de recuperación temprana donde el SNU tiene amplia experiencia internacional.
6.3 Colaboración público- privada La estrategia de Colombia Humanitaria parte del reconocimiento que la emergencia fue un asunto de interés nacional, cuyo manejo no podía depender solo de las acciones de las instituciones del Estado. Este mensaje, liderado por el recién posesionado presidente Juan Manuel Santos y la primera dama María Clemencia de Santos, fue recibido muy positivamente en todos los sectores del país, despertando el interés y movilizando de manera masiva al sector privado alrededor de acciones y contribuciones concretas. Colombia Humanitaria puede considerarse como una experiencia muy relevante en la articulación de esfuerzos público-privados en el país, que deja importantes lecciones para futuros escenarios de intervención, pero que también tiene el potencial para ser replicada en otros programas y sectores. A continuación se presentan algunos aprendizajes identificados en esta materia.
“Sé que no me equivoco al afirmar que el trabajo de Colombia Humanitaria ha sido exitoso. Y lo ha sido porque contamos con el concurso de una variedad de actores públicos y privados nacionales e internacionales, que así lo han hecho posible”. Primera Dama de la Nación, Señora María Clemencia Rodríguez de Santos.
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Tabla 21 Resumen de los aprendizajes en colaboración público-privada OBSERVACIÓN
APRENDIZAJES
1. El sector privado contribuye a dinamizar los procesos de toma Involucrar activamente a todos los sectores del país, de decisiones y puede ser una valiosa fuente de financiación de en particular a aquellos que hacen parte del SNGRD. las ayudas humanitarias Aprovechar al máximo el potencial de la contribución del sector privado, proporcionando información y orientación suficiente sobre los mecanismos para hacer las contribuciones financieras y en especie y diseñando incentivos tributarios adecuados.
2. Los privados cuentan con capacidades y conocimiento de Establecer criterios objetivos y técnicos para la selección de las condiciones locales que si son bien aprovechadas pueden operadores privados. agilizar y hacer más efectivas las actividades de atención Aprovechar el esquema de operadores privados para desarrollar humanitaria, rehabilitación y reconstrucción. capacidades en lo local. Buscar el apoyo en el sector privado y el sector social para ejercer control y vigilancia sobre la operación.
6.3.1 El sector privado contribuye a dinamizar los procesos de toma de decisiones y puede ser una valiosa fuente de financiación de las ayudas humanitarias. Como se explicó antes, cinco representantes de la empresa privada7 hicieron parte de la junta directiva del FNC con derecho al voto en igualdad de condiciones con los representantes del gobierno nacional. El compromiso con que asumieron los representantes del sector privado este llamado, dio ejemplo de responsabilidad social a todo el sector y constituye un hito importante en la participación de la empresa privada en el diseño y ejecución de políticas de gestión del riesgo en el país. Además, su participación le imprimió confianza al equipo directivo para asumir los enormes retos que implicaba la implementación del programa. Más allá de su participación en la junta directiva, el sector privado aportó recursos cuantiosos, en dinero y en especie, que contribuyeron a financiar la operación. Se calcula que alrededor de 63,000 millones de pesos colombianos (unos 33 millones de dólares) provinieron de fuentes privadas, una cifra sin precedentes que demuestra el interés y la solidaridad no solo de los colombianos, sino de personas, organizaciones y gobiernos extranjeros.
Las donaciones en especie aportadas por organizaciones e individuos fueron decisivas durante la fase de atención humanitaria. En muchos casos, estas donaciones llegaron incluso antes que la atención del Estado y contribuyeron a la seguridad alimentaria de las comunidades. En retrospectiva, la experiencia deja claro que es posible ampliar el impacto de estas donaciones si se logra incentivar y orientar mejor a los donantes en especie. En este sentido, son fundamentales los incentivos tributarios, que resultaron determinantes en el monto, cantidad y calidad de las donaciones en dinero y en especie. Un manejo apropiado y transparente del proceso de recepción y administración de las donaciones no sólo es ética y disciplinariamente deseable, sino que además tiene un impacto directo sobre los recaudos que puedan lograrse por esta vía ante futuros eventos o desastres.
“Una tragedia de esta magnitud debe vincular a toda la sociedad. Y en ese sentido es importante que la sociedad entienda que este no es un trabajo del Gobierno. Eso lo visualiza el sector privado y por eso se involucra. Los privados no llevaron formulas especiales, pues en el gobierno hay capacidades y experiencia. Pero sí fueron muy generosos e hicieron contribuciones sin precedentes”. Jorge Londoño, Presidente de la Junta Directiva. Fondo Nacional de Calamidades - Sub-Cuenta Colombia Humanitaria.
Aprendizajes Involucrar activamente a todos los sectores del país, en particular a aquellos que hacen parte del SNGRD. La atención de una emergencia de gran magnitud y alcance nacional debe convocar la participación activa de todos los sectores del país. Para que la participación del sector privado no se limite a las contribuciones financieras o donaciones, se pueden diseñar instancias consultivas y de toma de decisiones de carácter mixto donde el acompañamiento de los privados tenga visibilidad y se actúe en un contexto de colaboración, confianza y corresponsabilidad. Aprovechar al máximo el potencial de la contribución del sector privado, proporcionando información y orientación suficiente sobre los mecanismos para hacer las contribuciones financieras y en especie y diseñando incentivos tributarios adecuados. Si se proveen los incentivos correctos y se informa de manera suficiente, las organizaciones y personas pueden contribuir con recursos vitales para desplegar de manera inmediata la atención humanitaria en todo el territorio.
6.3.2 Los privados cuentan con capacidades y conocimientos de las condiciones locales que si son bien aprovechadas pueden agilizar y hacer más efectivas las actividades de atención humanitaria, rehabilitación y reconstrucción. Quizás uno de los aciertos más grandes de Colombia Humanitaria fue reconocer que el país cuenta con organizaciones y entidades privadas con la trayectoria, capacidad institucional y experiencia de trabajo en el terreno, que hacen viable “tercerizar” servicios relacionados con la atención de la emergencia para actuar con agilidad y eficiencia.
7 Los representantes del sector privado en la Junta Directiva fueron Jorge Londoño, Arturo Calle, Luis Carlos Villegas, Antonio Celia Martínez, Manuel Santiago Mejía. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Para lograrlo, el Estado debió ensayar un modelo inspirado en los principios de confianza, transparencia y descentralización, a partir del cual se permitió transferir recursos a ministerios, entidades públicas y entidades territoriales, quienes a su vez establecieron con privados en un esquema de contratación directa, que permitía la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. Esta decisión permitió a Colombia Humanitaria apoyar su operación en la capacidad de los operadores y contar con socios en el territorio para cumplir con su mandato.
Obras civiles
En el caso concreto de Colombia Humanitaria, estos operadores privados participaron como proveedores de servicios en muchos campos, entre los que se cuentan: la provisión y distribución de ayudas humanitarias (mercados y kits de aseo), el acompañamiento social, la construcción de albergues temporales y soluciones de vivienda, la realización de los proyectos relacionados con reactivación económica, la ejecución e interventoría de obras civiles y la prestación de servicios de consultoría para evaluar resultados e impacto de la intervención.
En el caso de obras civiles, alrededor de 31% de los recursos de Colombia Humanitaria, unos 1,65 billones de pesos, se invirtieron en obras mayores y menores (de hasta 250 millones de pesos) que buscaron solucionar problemas puntuales de la infraestructura afectada y colapsada por los efectos del invierno (rehabilitación), en un formato que buscó la complementariedad con las acciones de reconstrucción. Las obras fueron realizadas a través de contratistas e interventores privados que se convirtieron en los “socios” de los municipios en el territorio.
“Tuvimos aliados maravillosos. La iglesia estuvo presente a través de la Pastoral Social, la Confederación Colombiana de ONG, la Fundación Apoye, organismos internacionales como la OIM, Profamilia, otras organizaciones sociales como el Minuto de Dios y Socialcoop, fueron aliados claves en el territorio”.
Colombia Humanitaria acompañó este proceso con un esquema de seguimiento para el que se contrataron los servicios de empresas con experiencia en obras civiles que visitaron las obras de manera permanente y entregaron información en tiempo real sobre el avance de las mismas. De acuerdo con registros del sistema SIENTE, cada obra fue visitada hasta seis veces. Este esquema permitió asegurar la calidad de las obras recibidas pues se contó con una fuente contrastada entre información de las interventorías e información de las firmas de seguimiento, lo que fortaleció el modelo de control.
Everardo Murillo, Gerente de Colombia Humanitaria
Algunos de los actores entrevistados, entre ellos Colsubsidio y la Fundación Siemens, expresaron que el esquema impulsado por Colombia Humanitaria se convirtió en un incentivo para que diversas instituciones privadas decidieran trabajar de la mano con instituciones gubernamentales, e involucrarse en acciones relacionadas con la atención de la emergencia, que incluso se proyectan en el mediano y largo plazo. Provisión y entrega de ayuda humanitaria La ayuda humanitaria de emergencia, particularmente los mercados y kits de aseo entregados a través de operadores privados fue en general calificada como de buena calidad y ajustada a las preferencias nutricionales de la población, lo que pone en evidencia los esfuerzos por adaptar el modelo a nivel local. Esto permitió garantizar la seguridad alimentaria, reactivar los mercados de consumo y mitigar la tensión social que por lo general generan este tipo de situaciones. En algunas regiones del país estos operadores no fueron grandes organizaciones sino pequeñas empresas familiares con quienes se contrataron actividades concretas para el suministro, transporte y distribución de ayuda humanitaria. Este modelo de pequeños operadores se ensayó solamente en algunas regiones del país, como es el caso del Valle del Cauca, particularmente en el municipio de Ulloa, pero dejó importantes lecciones como la ventaja de dinamizar las economías locales.
“Uno de los grandes aciertos fue seleccionar operadores no solo para las obras sino también para el acompañamiento social”. Javier Ignacio Molina - Director del Área Social
En conclusión, aunque se recomienda elaborar un análisis más profundo sobre su impacto, existe evidencia que demuestra que con este modelo Colombia Humanitaria contribuyó a reactivar tanto la economía nacional como las economías locales8.
La estrategia de seguimiento se convirtió en la herramienta clave para que Colombia Humanitaria contara con información de primera mano y ejerciera estricto control a la ejecución de los recursos. Este punto representaba uno de los más grandes desafíos de la intervención, dado que existía gran expectativa en la sociedad sobre la gestión transparente de los dineros públicos invertidos en la operación.
“Se debe resaltar el modelo de seguimiento, pues debería ser posible replicarlo en otros escenarios. No es suficiente una interventoría, pues por su naturaleza sus objetivos son rígidos. La creación por parte de Colombia Humanitaria de unos mecanismos de supervisión como los que se tuvieron a través de las firmas de ingeniería que visitaban las obras para verificar que el proyecto se hiciera, fue una buena herramienta de complemento al control. La contraloría además se involucró activamente en este esquema”. Jorge Londoño, Presidente de la Junta Directiva. Fondo Nacional de Calamidades - Sub-Cuenta Colombia Humanitaria.
“Hemos visitado más de 25.000 veces todas las obras, por eso aseguramos que el 94% se entregaron ya y se terminaron, que ese 6% que falta, son cerca de 230 obras, el señor Procurador General ha citado a cada uno de los alcaldes para hacer con ellos un acto de compromiso para que esas obras se entreguen este año. La señora contralora ha colocado más de 120 auditores que han permitido tener información en tiempo real”. Everardo Murillo – Gerente de Colombia Humanitaria
8 Este punto se sustenta la información contenida en el documento “Matriz de Experiencias Significativas”, complementada con conversaciones con Colsubsidio, operador de ayuda humanitaria en Cundinamarca, y con actores locales que participaron en el conversatorio sobre reactivación económica durante el Encuentro Nacional de Común Unidad en septiembre de 2012. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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“Una de las condiciones que pusimos para entregar el apoyo de los filtros para proveer agua potable es que existiera el acompañamiento de una organización local sin ánimo de lucro que garantice la sostenibilidad del proyecto y que haga el acompañamiento a las comunidades en la operación. La emergencia pasa pero estos filtros se quedan con la comunidad por un periodo de 10 años, aseguramos un impacto de largo plazo”. Lucas Socarrás, Director de la Fundación Siemens
Tabla 22 Resumen de los aprendizajes en innovación
OBSERVACIÓN
APRENDIZAJES
1.La proyección de Colombia Humanitaria como una marca con Crear una marca de fácil recordación con la que las altos niveles de recordación. comunidades puedan relacionarse.
Aprendizajes Establecer criterios objetivos y técnicos para la selección de operadores privados. El involucramiento del sector privado, como operadores en el territorio, permite al Estado multiplicar ampliamente su capacidad de acción para actuar con agilidad y eficiencia, sobre todo cuando se presentan emergencias de la magnitud que enfrentó Colombia Humanitaria. Para ello, se deben establecer claros criterios de selección, basados en su capacidad, experiencia, vocación de permanecer en el territorio y prestar servicios a las comunidades que atienden. Aprovechar el esquema de operadores privados para desarrollar capacidades en lo local. Un modelo de operadores privados como socios en el territorio puede considerar tener una estrategia en dos niveles: el apoyo de grandes organizaciones seleccionadas por su experiencia y capacidad operativa, complementado con el apoyo de pequeñas organizaciones locales a través de las cuales se logre también reactivar los mercados locales, incentivar el empleo durante la emergencia y desarrollar capacidades en pequeños empresarios locales y organizaciones de base. Buscar el apoyo en el sector privado y el sector social para ejercer control y vigilancia sobre la operación. La empresa privada también puede apoyar las labores de acompañamiento y control por medio de esquemas de colaboración público-privada que aprovechen la capacidad instalada en el territorio y las fortalezas técnicas de la empresa nacional.
6.4 Innovación El modelo de Colombia Humanitaria promovió el surgimiento de soluciones innovadoras a problemas específicos en lo nacional y lo local. Esta sección presenta algunos de los principales aprendizajes, asociados a la adopción de modelos o prácticas innovadoras. Vale la pena resaltar que el universo de estas innovaciones es amplio y aún inexplorado por lo que en ésta sección se reseñan un conjunto limitado de experiencias. Es tal la diversidad de innovaciones que surgieron en lo local y en otros ámbitos de la intervención del programa, que ameritaría un estudio separado para analizar y documentar cada caso en profundidad9.
2.El uso de mecanismos de contratación directa y transferencias de recursos a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas.
Usar mecanismos alternativos de contratación, contabilidad y administración para reducir costos de transacción y agilizar la acción del Estado.
3. El establecimiento de un portafolio de alternativas para la atención de las necesidades en materia de vivienda para la población damnificada y afectada.
Proveer un menú de soluciones temporales de vivienda para ajustarse a las realidades de las comunidades en el territorio.
4. El diseño de la primera estrategia nacional para el manejo de Definir mecanismos y procedimientos para aprovechar al donaciones y sus protocolos. máximo el potencial de la solidaridad y movilización social.
5. El empleo de emergencia, como herramienta de reactivación Crear oportunidades para la generación de ingresos de las social y económica familias damnificadas.
6. El modelo de seguimiento y control en tiempo real: una Ejercer un control efectivo e “inteligente” para velar por la innovación en materia de gestión pública. adecuada ejecución de los recursos y no elevar costos de transacción.
6.4.1 La proyección de Colombia Humanitaria como una marca con altos niveles de recordación. Uno de los grandes aciertos de la estrategia de respuesta del Estado fue la creación de Colombia Humanitaria como concepto y como marca. Desde el principio de la operación, Colombia Humanitaria fue la bandera con la que se identificaron todas las acciones en el territorio. Una imagen que resultó tener muy buena acogida entre la población por traer implícito un mensaje de acompañamiento, solidaridad y esperanza. La “marca” Colombia Humanitaria pronto obtuvo el reconocimiento de la población en todo el territorio, generó gran recordación y facilitó la comprensión de una estrategia de suyo compleja por tratarse de un esfuerzo inter-agencial y público-privado. Es importante precisar que en este aparte se habla de marca como concepto general a pesar de que no se trata de una marca registrada formalmente, aunque se ha manifestado el interés por parte del gobierno nacional en adelantar gestiones en este sentido.
9 El documento “Matriz de Experiencias Significativas” constituye el primer esfuerzo por documentar estas innovaciones locales, identifica y desarrolla experiencias concretas en 8 departamentos del país. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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El poder de la marca Colombia Humanitaria se reflejó también en la acogida que tuvo entre la prensa. Su utilización facilitó la comunicación de las acciones por parte de los periodistas quienes muy rápidamente la apropiaron y difundieron en más de 3,000 artículos de prensa registrados. A pesar de tratarse de un programa temporal, la marca tuvo la capacidad de posicionarse de manera tan fuerte como si se tratara de una institución permanente.
“Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares”10.
Durante las entrevistas y visitas de campo, los actores locales manifestaron reiteradamente que consideran que la marca debe permanecer en el tiempo por las siguientes razones:
El uso de estos mecanismos simplificó y aceleró sustancialmente el proceso de la contratación y permitió que la operación de Colombia Humanitaria pudiera responder a los desafíos que suponía la emergencia. No obstante, la aplicación de estos mecanismos supuso superar “barreras culturales”, en particular en gobernadores y alcaldes quienes, en muchos casos no actuaron con la celeridad debida por temor a los organismos de control.
- La marca Colombia Humanitaria constituyó, en muchas ocasiones, la primera vez que las poblaciones entraron en contacto directo con el Estado, o recibieron beneficios de programas del gobierno. - La marca logró aglutinar a muy diversos sectores y transmitir un mensaje de confianza en las instituciones y por eso fue muy bien recibida por las comunidades.
Para atender esta situación la gerencia de Colombia Humanitaria puso en marcha esquemas de coordinación y expidió circulares con el objetivo de hacer pedagogía y reforzar la comunicación sobre el régimen excepcional de contratación y sus procedimientos.
- La marca se asocia con transparencia y “hechos concretos”. - La marca es familiar y fácil de recordar y las comunidades sienten que tienen una relación la misma por lo que desaparecer puede generar una sensación de confusión e incluso de abandono en la población.
Subsiste, sin embargo, gran incertidumbre, porque a pesar de la consolidación de una marca durante dos años, la terminación del programa parece indicar que los esfuerzos de consolidación y posicionamiento de la misma se perderán. Esto amerita una reflexión mayor, ya que el nombre de Colombia Humanitaria se asocia con una mejor gestión del riesgo y sería una pérdida no aprovechar el posicionamiento alcanzado.
Aprendizaje Crear una marca de fácil recordación con la que las comunidades puedan relacionarse. Una estrategia de atención de emergencia de alcance nacional puede beneficiarse de la creación de una marca que encarne y represente la compleja respuesta del Estado. Una marca “amigable” y “leal” facilita la interacción con las comunidades y actores externos y crea lazos de confianza entre comunidades y Estado que pueden perdurar en el tiempo. El posicionamiento de una marca, sin embargo, debe ser compatible con la continuidad y alcance de las intervenciones.
6.4.2 El uso de mecanismos de contratación directa y transferencias de recursos a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas. Mecanismos de contratación directa El estado de emergencia económica, social y ecológica decretado por el gobierno y declarado exequible por parte de la Corte Constitucional, entrega al ejecutivo facultades excepcionales, entre ellas, la posibilidad contratar con el mismo régimen aplicable a los particulares.
Transferencia a entidades públicas del orden nacional o territorial El esquema diseñado por el Gobierno también autorizó la transferencia de recursos de manera directa a los distintos actores encargados de la ejecución en los siguientes términos: “El FNC podrá transferir recursos a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas para ser administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la entidad receptora. En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los recursos, los cuales se girarán a cuentas abiertas especialmente para la atención de la emergencia invernal”11. Estas transferencias, que se canalizaron a través del encargo fiduciario en cabeza de la Fiduciaria La Pre a, fueron incorporadas directamente en los presupuestos de cada entidad pero ejecutadas exclusivamente por medio del esquema de carteras colectivas. Como ya se detalló en el punto 3.2.5 este mecanismo tuvo sus limitaciones en cuanto a la capacidad operativa de la fiduciaria del Estado para atender un volumen tan alto de operaciones. Si bien los recursos no entraron físicamente al presupuesto ordinario de las regiones, si se constituyeron en transferencias toda vez que en la contabilidad de los departamentos y municipios aparecen las sumas entregadas por Colombia Humanitaria. En relación con este punto cabe destacar que por tratarse de un mecanismo innovador algunas entidades del Estado enfrentaron dificultades para administrar contablemente los recursos transferidos, lo que ha causado retrasos y dificultades operativas. Este asunto fue enfatizado especialmente por el Ministerio del Medio Ambiente, que se encuentra liquidando 44 convenios ejecutados por las Corporaciones Autónomas Regionales en todo el país.
10 Régimen contractual de la emergencia, artículo 25 del Decreto 919 de 1989, modificado por el artículo 3° del Decreto 4702 de 2010. 11 Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-193-11 de 18 de marzo de 2011, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo, en los siguientes términos: a) La expresión “entidades privadas” como susceptibles de que se les transfieran recursos del Fondo Nacional de Calamidades se condiciona en el entendido que se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la emergencia que se pretende superar. b) La expresión “sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna”, se condiciona en el entendido que dicha expresión no exime de la obligación de realizar registros contables. c) La expresión “cuentas abiertas” se condiciona en el entendido que se trata de cuentas “especiales” y “separadas”. d) Las medidas que adopta el Decreto se aplicarán en las zonas y municipios afectados a que se refiere el decreto 4580 de Diciembre 7 de 2010.’ ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Aprendizaje
6.4.4 El diseño de la primera estrategia nacional para el manejo de donaciones y sus protocolos.
Usar mecanismos alternativos de contratación, contabilidad y administración para reducir costos de transacción y agilizar la acción del Estado. La respuesta del Estado debe ser flexible y permitir el uso de esquemas y mecanismos alternativos de contratación, contabilidad y administración de recursos que faciliten la provisión en tiempo real de los bienes y servicios necesarios que se requieren para atender una emergencia. Las adaptaciones o innovaciones en materia de asuntos administrativos deben estar acompañadas de una labor intensa de comunicación que ayude a los actores a comprender los procedimientos y apropiar rápidamente los nuevos procesos con el fin de evitar elevar los costos de transacción.
Haciendo uso de los antecedentes legales existentes como el Decreto 919 de 198912 y el artículo 125 del Estatuto Tributario, Colombia Humanitaria activó los protocolos de manejo de donaciones y cooperación internacional que normativamente existían pero que a la fecha no operaban, para ponerlos en acción a través de la Mesa de Ayudas Nacionales e Internacionales, en el marco de la sala de estrategia, que se instaló en el entonces Ministerio del Interior y de Justicia.
6.4.3 El establecimiento de un portafolio de alternativas para la atención de las necesidades en materia de vivienda para la población damnificada y afectada. Una de las mayores innovaciones que se produjo con la intervención de Colombia Humanitaria correspondió a la definición de diferentes alternativas de vivienda temporal para las poblaciones damnificadas y afectadas, que se ajustaron a las necesidades y contextos particulares de cada región. Entre las opciones definidas se incluyen:
La Mesa de Ayudas Nacionales e Internacionales actuó con celeridad durante las primeras semanas de la emergencia para producir un paquete de documentos rectores que hoy hacen parte de la capacidad instalada y con los que el país no había contado hasta ahora. Por esta razón, este paquete de documentos, que en términos prácticos constituyen “estándares” creados en el marco de la emergencia pero con el debido rigor técnico, se considera un importante legado y una innovación que deja Colombia Humanitaria. Ente ellos están:
- Establecimiento de albergues temporales
- La estrategia de donaciones y cooperación internacional.
- Subsidio de arrendamiento
- El procedimiento de coordinación interinstitucional, nacional e internacional, para donaciones en especie y donaciones en dinero.
- Reparación de viviendas
- El procedimiento de validación de la pertinencia para las donaciones en especie.
A pesar de los desafíos en la implementación de las soluciones de vivienda, es de resaltar que es la primera vez en la historia del manejo de emergencias en el país que el Estado amplía su menú de opciones en materia de vivienda buscando ofrecer una mejor respuesta. La experiencia de Colombia Humanitaria demostró la conveniencia de establecer esquemas de trabajo con las comunidades que les permitan participar en la selección de las soluciones de vivienda de acuerdo con sus necesidades.
- El esquema de colaboración con el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), para la elaboración de conceptos técnicos que viabilizaron los procedimientos y permitieron la rápida definición de criterios y requisitos básicos. - El procedimiento de reconocimiento tributario a los donantes, a través de la Revisoría Fiscal de la Fiduciaria La Previsora.
Este importante esfuerzo ha estado de alguna forma empañado por las dificultades operativas que ha enfrentado el modelo en el tema de hábitat, en particular como resultado de las dificultades de coordinación entre Colombia Humanitaria y el Fondo Adaptación, tal como se como se detalla en el punto 4.4.2.
Estos procedimientos se construyeron durante la emergencia y resultaron ser de vital importancia para facilitar la logística que implica recibir y gestionar las donaciones y para procurar que ésta función no termine por elevar los costos de transacción de la operación.
Aprendizaje
En este punto es importante señalar que el manejo de las donaciones es una de las funciones más “publicitadas” por la prensa durante la emergencia, razón por la cual una gestión poco coordinada o ineficiente puede también resultar muy costosa desde el punto de vista de opinión pública.
Proveer un menú de soluciones temporales de vivienda para ajustarse a las realidades de las comunidades en el territorio. La provisión de soluciones temporales vivienda es uno de los aspectos críticos del proceso de atención y rehabilitación, pues constituye una de las necesidades más apremiantes de la población damnificada. El diseño de un modelo de atención en materia de vivienda puede ser más efectivo y mejor recibido por la población si se considera un menú de opciones para responder y adaptarse a los diferentes contextos y necesidades de las comunidades.
“El liderazgo de la primera dama fue clave. Es la campaña de donaciones más grande en la historia de Colombia, dos veces más de lo que recogió la fundación Clinton por el terremoto de Haití o lo que hicieron por donaciones en el terremoto de Chile”. Everardo Murillo, Gerente de Colombia Humanitaria
12 Decreto 919 del 1 de mayo de 1989, por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, en sus artículos 46 y 47 dispone sobre la destinación, administración, control y vigilancia de los bienes donados. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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Aprendizajes Definir mecanismos y procedimientos para aprovechar al máximo el potencial de la solidaridad y movilización social. La situación de emergencia convoca a la solidaridad y moviliza personas, organizaciones y países que tienen el interés de contribuir. Para que estas donaciones puedan llegar efectivamente a quienes más las necesitan y su manejo no eleve los costos de transacción de la operación humanitaria, se debe contar con estándares y protocolos especializados, desarrollados con el debido rigor técnico. Estos estándares son instrumentos esenciales durante las primeras semanas de la emergencia y contar con ellos garantiza que se pueda aprovechar el potencial de estas expresiones de solidaridad. Contar con estándares que permitan un manejo eficiente de las donaciones desde las primeras horas puede hacer la diferencia entre llegar tarde o a tiempo a miles de personas damnificadas que lo necesitan.
Es importante reconocer que existió un retraso de aproximadamente un año en el inicio de las actividades de este componente (que opera efectivamente desde enero de 2012) como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del Decreto 016 de 2011 que establecía su creación, con lo que su objetivo inicial de generación inmediata de ingresos se vio comprometido. Otra de las dificultades de la implementación estuvo determinada por el hecho de que en algunas regiones el esquema de empleo de emergencia entró a competir con otros programas gubernamentales que entregan mayores ayudas a los beneficiarios. Es el caso del programa “Familias en Acción” que otorga un salario mínimo a las familias inscritas sin contraprestación laboral. Para otras comunidades no fue atractiva la oferta pues su vinculación al programa exigía la suspensión temporal de su afiliación al régimen subsidiado de salud y su afiliación, también temporal, al régimen contributivo. Para muchos individuos, prevaleció el temor de que el regreso al sistema subsidiado fuera lento o no existieran garantías de re-afiliación inmediata.
6.4.5 El empleo de emergencia, como herramienta de reactivación social y económica El empleo de emergencia constituyó una de las estrategias más importantes que se pusieron en marcha en materia de reactivación económica. Este programa permitió la generación de ingresos para los damnificados que firmaron contratos de prestación de servicios con el DPS para realizar actividades de rehabilitación y construcción de vivienda e infraestructura, mejora de áreas públicas, entre otros trabajos manuales que se requerían para la recuperación social, económica y ecológica de las zonas afectadas por el invierno. Para este programa se destinaron 155 mil millones de pesos y se activó en un total de 24 departamentos en 299 municipios, en un esquema descentralizado que permitió que fueran los mismos alcaldes, con verificación de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, quienes determinaron las necesidades del municipio y el conjunto de tareas a las que se dedicarían estos esfuerzos. Adicionalmente, se contó con operadores privados en las regiones a través de los cuales se hizo el proceso de información, valoración médica, contratación y entrenamiento básico. Las personas vinculadas al programa empleo de emergencia devengan el Salario Mínimo Legal Mensual Vigente, proporcional al tiempo laborado, sin que exceda las jornadas máximas legales autorizadas (4 horas diarias), hasta por un período de 6 meses. Además, reciben todas las prestaciones sociales de Ley y la posibilidad de acceder a programas de capacitación técnica, componente que está a cargo del SENA. De acuerdo con los testimonios de beneficiarios entrevistados, el empleo de emergencia representó una oportunidad, no sólo económica sino también –y quizás más importante- un incentivo emocional y psicológico que les animó a comprometerse con la reconstrucción de sus comunidades y recuperar la confianza en sí mismos.
“Se debió dar mayor impulso a la activación económica desde un comienzo. La gente debe ser sujeto de desarrollo y no objeto de atención. Los proyectos de activación económica se demoraron mucho en llegar”. Lucía González, Ex Coordinadora Técnica de Colombia Humanitaria.
A pesar de los retrasos en la implementación y de las dificultades para armonizar con otros programas de protección social vigentes, el empleo de emergencia constituye una importante innovación y un legado de Colombia Humanitaria. La estructura legal de su operación quedó establecida y en el futuro el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo podrá activar el programa de manera inmediata en ocurrencia de un desastre natural.
Aprendizaje Crear oportunidades para la generación de ingresos de las familias damnificadas. El programa de empleo de emergencia es un instrumento muy valioso que ofrece la ventaja de cumplir con un doble propósito.Por un lado,generar ingresos de forma inmediata para las familias y dinamizar las economías locales. Por otro, convertirse en una plataforma para incorporar activamente a la población en las labores de rehabilitación y recuperar su confianza en el futuro. Para ser exitosa, la puesta en marcha de una estrategia de empleo de emergencia requiere de una cuidadosa armonización con otros programas de protección social en curso. 6.4.6 El modelo de control en tiempo real: una innovación en materia de gestión pública.
“Gracias a los 176 empleos de emergencia se ha creado otra cultura con respecto a los ingresos y como se invierten. La plata de subsidios se gastaba en un fin de semana”. Carmenza Sereño, Gestora Social de alojamiento temporal, La Virginia, Risaralda
El sistema de seguimiento y control desarrollado por Colombia Humanitaria consta de una compleja red de subsistemas que, coordinados e interrelacionados, permiten hacer estricto seguimiento a la transparencia y eficacia con que se invirtieron los 5.3 billones de pesos que el gobierno de Colombia destinó para la atención de la emergencia ocasionada por el fenómeno de La Niña 2010-2011.
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El modelo es novedoso pues involucra de manera integral gestión pública, control y seguimiento en un diseño que combina 8 niveles de actuación: - Control normativo; - Control a los recursos de atención humanitaria; - Control a los recursos de infraestructura;
6.5 Cambios en el comportamiento de las comunidades frente al manejo del riesgo de desastres El proceso de recuperación tras la emergencia tiene éxito y sostenibilidad en la medida en que el modelo esté en capacidad de impactar positivamente las comunidades para producir o incentivar cambios en su comportamiento que reduzcan su vulnerabilidad frente a las amenazas y, por lo tanto, contribuyan a mitigar el riesgo de desastres13. Uno de los resultados más importantes de la intervención de Colombia Humanitaria fue el haber incidido directamente sobre la comprensión y conciencia de las comunidades acerca de la importancia que tiene la gestión del riesgo sobre sus propias posibilidades de desarrollo.
- Control a los recursos de convenios; - Control a la Fiduciaria Fiduciaria La Previsora;
Tabla 23 Resumen de los aprendizajes en cambios en el comportamiento de las comunidades frente al manejo del riesgo de desastres
- Control externo de la Contraloría General de la República; - Control externo de la Procuraduría General de la Nación; y - Control externo social.
Colombia Humanitaria trabajó estrechamente con los organismos de control para desarrollar mecanismos en tiempo real que favorecieron la ejecución con transparencia y celeridad; en este aspecto es de destacar el proceso de acompañamiento que se estableció con la Contraloría, y sus instrumentos principales las audiencias nacionales, en las regiones y los informes de seguimiento semanales. En suma, el modelo de control que se puso en marcha constituye una experiencia exitosa que desafía la idea que por tratarse de una operación financiera de gran magnitud, en un estado de emergencia y bajo un régimen de contratación de excepción, Colombia Humanitaria sería presa fácil de la corrupción. Si bien ningún sistema de control es infalible, se trata de una experiencia sin precedentes y un caso que deja lecciones muy relevantes para toda la administración pública en el país. Aprendizaje Ejercer un control efectivo e “inteligente” para velar por la adecuada ejecución de los recursos y no elevar costos de transacción. La atención de la emergencia exige la toma de decisiones sobre inversión en tiempo real. Un modelo robusto de control en varios niveles permite dar celeridad y eficacia a la operación, reducir los costos de transacción y mitigar los riesgos de corrupción y permitir que la atención pueda llegar a las comunidades de manera oportuna.
OBSERVACIÓN
APRENDIZAJES
1. Las comunidades comprenden que hacen parte del medio am- Educar, comunicar e informar sobre gestión del riesgo durante biente y sus acciones impactan directamente su condición de vul- todo el proceso. nerabilidad.
2. El acompañamiento social es un poderoso catalizador capaz de Superar la lógica asistencialista con un modelo de interimpulsar transformaciones sociales que pueden tener efectos en vención basado en las comunidades. el largo plazo.
3. Las redes y organizaciones creadas y fortalecidas durante la Catalizar cambios en el comportamiento de las comunidades emergencia en el nivel local y comunitario tienen el potencial de para construir resiliencia. perdurar y pueden llegar a convertirse en el soporte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en lo comunitario.
6.5.1 Las comunidades comprenden que hacen parte del medio ambiente y sus acciones impactan directamente su condición de vulnerabilidad. Uno de los resultados más evidentes de la intervención de Colombia Humanitaria estuvo determinado por la comprensión de las comunidades sobre la relación que existe entre la presión que éstas ejercen sobre el medio ambiente y su propia vulnerabilidad a los desastres.
13 Esta dimensión de análisis fue incorporada a partir de las conversaciones sostenidas con el Profesor Christof Mauch (GHI) durante su visita a Colombia el 4 y 5 de Junio de 2012. Su visión sobre el impacto de los desastres naturales en el comportamiento de las comunidades se puede consultar en detalle en el artículo “Natural Disasters in Transatlantic Perspective: River Floods in German and U.S. History”. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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En el caso particular de lo ocurrido con el fenómeno de La Niña 2010-2011 en Colombia, es evidente que la vulnerabilidad de las comunidades se incrementa drásticamente como consecuencia del efecto acumulado de años de malas prácticas entre las que se cuentan la deforestación, la contaminación de las fuentes de agua, la construcción de viviendas en laderas y otras zonas de alto riesgo, la ocupación indebida de zonas de amortiguación de ríos y quebradas para la construcción o agricultura, el daño deliberado a la infraestructura para permitir el riego de zonas de cultivo, entre muchas otras acciones depredadoras del entorno. Ésta relación entre acción del hombre y vulnerabilidad, que hasta entonces no era evidente para muchas comunidades, empezó a ser más explícita en la medida en que éstas hacen una reflexión acerca de las causas objetivas de los desastres que les impactan. Sin embargo, es poco frecuente que esta toma de consciencia se produzca de forma natural. La experiencia de Colombia Humanitaria demuestra que el acompañamiento social puede jugar un papel central en este despertar comunitario y que por lo tanto, éste debe ser uno de los temas clave de una estrategia de acompañamiento y activación social. Por esta razón, uno de los cuatro enfoques de la Estrategia Común Unidad – enfoque de derechos, territorial, de género y ecológico- busca contribuir a un mejor entendimiento de la importancia del balance entre la satisfacción de las necesidades y la protección del entorno para crear comunidades sostenibles.
Como estrategia, Común Unidad buscó romper la lógica asistencial y facilitar el acceso de las comunidades que resultaron afectadas o damnificadas a los servicios integrales y coordinados del Estado, en calidad de ciudadanos y, con ello, restituir su derecho a vivir dignamente. Al mismo tiempo, la estrategia apunta a que como resultado de las acciones emprendidas, las comunidades desarrollen capacidades para administrar sus propios procesos de gestión del riesgo, entendiéndolos como parte central de su desarrollo y sentando las bases para un relacionamiento diferente tanto con el entorno como con el Estado.
“¿Cómo hacer de la victimización un estado transitorio y no permanente? Ese es un desafío que enfrentamos y el peligro más grande. Que esa transición sea muy rápida y que esa tragedia consiga sacar lo mejor de las personas”. Natalia Springer - Analista internacional y asesora de Colombia Humanitaria
Con esta visión, Colombia Humanitaria puso en marcha un ambicioso programa de acompañamiento social que diseñó herramientas concretas para acompañar a las comunidades, reconstruir el tejido social y desarrollar/fortalecer la infraestructura básica de organización que les permita a las comunidades la acción colectiva, la movilización alrededor de objetivos comunes y la transformación de su relación con el Estado.
“La responsabilidad compartida es uno de los desafíos más grandes en este tema. El Estado tiene grandes obligaciones pero todos los ciudadanos tenemos y compartimos esas obligaciones. ¿Cómo hacemos para trabajar como líderes? ¿Para hacer entender que además de las responsabilidad del Estado cada ciudadano tiene unos deberes?. Ese es un gran reto para los líderes comunitarios”.
“Los habitantes de los albergues han aprendido a convivir bajo normas, reglamentos y comités de convivencia. En algunos casos los habitantes han aprendido la importancia de la autogestión y no el asistencialismo del Estado”.
Natalia Springer - Analista internacional y asesora de Colombia Humanitaria
Orfanerys Martínez, Directora de Socialcoop
Aprendizajes
Aprendizaje
Educar, comunicar e informar sobre gestión del riesgo durante todo el proceso. Los desastres constituyen una oportunidad única para hacer una labor pedagógica sobre gestión del riesgo en el nivel comunitario, para introducir el concepto de vulnerabilidad y educar acerca de la relación entre la acción del hombre y la vulnerabilidad a los riesgos de desastres. El acompañamiento social, con un enfoque ecológico es central para propiciar procesos de reflexión que pueden propiciar cambios en el comportamiento de las comunidades.
Superar la lógica asistencialista con un modelo de intervención basado en las comunidades. Un proceso de atención y rehabilitación basado en comunidades, debe comprender a sus destinatarios como sujetos de derechos y deberes (ciudadanos) y no como una población objeto de atención del Estado. Cuando la relación con las comunidades se construye atendiendo a los principios de confianza, solidaridad y participación, es posible superar la lógica asistencialista y producir transformaciones sociales con efectos en el largo plazo. Un proceso de acompañamiento social robusto con énfasis en el desarrollo de capacidades y la construcción de ciudadanía puede convertirse en el mejor catalizador de dichas transformaciones.
6.5.2 El acompañamiento social es un poderoso catalizador capaz de impulsar transformaciones sociales que pueden tener efectos en el largo plazo. La intervención de Colombia Humanitaria incluyó un proceso muy robusto de acompañamiento social y activación cultural con miras a “fortalecer las comunidades afectadas por la emergencia invernal, generando procesos de construcción de ciudadanía y de participación local que permitan a las personas intervenir como agentes activos en la superación de la crisis”14.
14 “Proceso de activación cultural y social en las comunidades afectadas por el fenómeno de “La Niña” 2010 -2011 en Colombia”. Secretariado Nacional de la Pastoral Social, Caritas Colombiana. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA
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6.5.3 Las redes y organizaciones creadas y fortalecidas durante la emergencia en el nivel local y comunitario tienen el potencial de perdurar y pueden llegar a convertirse en el soporte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en lo comunitario. Uno de los principales esfuerzos de la estrategia Común Unidad fue el de crear y fortalecer redes y organizaciones de base para reconstruir y reforzar el tejido social de las comunidades damnificadas y afectadas. Esta labor, que se desarrolló con un riguroso trabajo de acompañamiento social en albergues temporales, comunidades afectadas y en organizaciones ya existentes, está construyendo y afianzando el entramado de organizaciones sociales de base en el país. La mayoría de estos procesos son aún incipientes, pero el trabajo de acompañamiento de la estrategia se realiza con miras a impulsar procesos sociales que tengan vocación de perdurar en el tiempo. De llegar a consolidarse, estos procesos de liderazgo y organización pueden constituir uno de los más valiosos legados de Colombia Humanitaria. Estas organizaciones, que se conforman durante la emergencia, tienen la particularidad de ser especialmente sensibles al tema de la gestión del riesgo y por lo tanto, podrían madurar hasta convertirse en el soporte que permita al Sistema Nacional trabajar desde el nivel comunitario en todas las etapas de la gestión del riesgo (conocimiento, reducción y manejo de desastres).
6.6 Información, comunicación y rendición de cuentas El desarrollo la operación de Colombia Humanitaria requirió desarrollar un conjunto de estrategias, herramientas, protocolos y mecanismos para el manejo de la información, la comunicación y para ejercer la función de rendición de cuentas. Este proceso transversal estratégico de vital importancia, tuvo la responsabilidad de asegurar la calidad de la información para la toma de decisiones y desarrollar mecanismos de comunicación efectiva y rendición de cuentas con una amplia gama de grupos de interés. A continuación se presentan algunos de los más relevantes aprendizajes en este campo. Tabla 24 Resumen de los aprendizajes en información, comunicación y rendición de cuentas OBSERVACIÓN
APRENDIZAJES
1. Es preciso establecer canales de comunicación, formales e Crear canales de comunicación directos, permanentes y de informales, con todos los actores, para asegurar la interacción y el doble vía con múltiples actores. flujo de información permanentes.
“Ahora somos comunidades fortalecidas y organizadas construyendo planes de futuro”. Secretario de Planeación de San Cristóbal, Bolívar. Encuentro Común Unidad. 4 de septiembre
“La estrategia de gestión de conocimiento incluye crear espacios de diálogo entre todos los actores vinculados a la gestión del riesgo. La construcción de una comunidad de prácticas será el proyecto que nos permitirá aprovechar toda la riqueza de los aprendizajes de Colombia Humanitaria y ponerla a disposición de los actores públicos, privados, nacionales e internacionales que trabajan en este tema” Lina Mantilla - Directora del Área de Planeación, Seguimiento y Gestión del Conocimiento.
Aprendizaje Catalizar cambios en el comportamiento de las comunidades para construir resiliencia. Las actividades sociales desplegadas durante la fase de atención y rehabilitación deben concebirse no sólo como actividades de reactivación social, sino como estrategias orientadas a cambiar la cultura de las comunidades, instalar capacidades para la gestión del riesgo y desarrollar resiliencia. Dichas actividades, no sólo deben continuar durante las fases de reconstrucción, sino que deben ser reforzadas constantemente hasta lograr que las organizaciones de base puedan convertirse en el soporte comunitario del SNGRD.
2. Un proceso de esta envergadura requiere de una estrategia Comunicar efectiva y estratégicamente durante todo el proceso. de comunicaciones comprehensiva que supere la inmediatez de la labor de prensa y comprenda un componente robusto de información pública.
3. Los sistemas e instrumentos de información son fundamentales Contar con instrumentos robustos para tomar decisiones con para la toma de decisiones durante y después de la emergencia. información oportuna y de calidad.
6.6.1 Es preciso establecer canales de comunicación, formales e informales, con todos los actores, para asegurar la interacción y el flujo de información permanentes. El modelo de coordinación de Colombia Humanitaria incluyó un complejo esquema de espacios de diálogo y coordinación, de carácter formal e informal, con muchos de los actores clave del proceso. Estos mecanismos funcionaron de manera directa, permanente y de doble vía. Esta multiplicidad de canales se constituye en una buena práctica que permitió a la gerencia mantener canales de comunicación y retroalimentación abiertos y funcionales con la totalidad de los actores y grupos de interés involucrados en el proceso. Entre estos canales se pueden citar: - La sala de estrategia. - La junta directiva del Fondo. - El comité quincenal de ministros y viceministros.
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- Las cumbres de gobernadores y alcaldes. - Los talleres y sesiones de empalme con los nuevos mandatarios. - El Grupo de Apoyo Territorial - GAT. - Los talleres de capacitación en el sistema SIENTE. - Las audiencia especiales de seguimiento de la Contraloría General de la República a entidades territoriales y nacionales. - Los encuentros departamentales con operadores y contratistas de obras con la participación de la Fiduciaria La Previsora. - Los encuentros temáticos (Común Unidad y Hábitat). - Los informes de rendición de cuentas de Colombia Humanitaria por departamentos. - La participación en acuerdos para la prosperidad en departamentos afectados por el fenómeno de La Niña Estos encuentros fueron además de vital importancia pues se convirtieron en espacios de intercambio de conocimiento y solución colectiva de los problemas que se presentaron durante la implementación.
A pesar de no contar con un presupuesto de operación, el uso de alianzas estratégicas resultó clave para tener un espacio importante tanto en la prensa como en radio, televisión y las redes sociales. La gerencia desarrolló contenidos de manera permanente, para el público en general y buscó diversificar los recursos tácticos con la creación de piezas audiovisuales, materiales impresos, informes especiales, viajes de prensa a las regiones, entre otros. Sin embargo, más allá de la labor de prensa y divulgación, Colombia Humanitaria desarrolló un conjunto de espacios de comunicación muy diverso que contribuyó a reforzar los mensajes de la estrategia en sus públicos objetivo y logró posicionar la imagen de la marca de una manera positiva en la opinión pública nacional, como lo demuestran las encuestas sobre la percepción de los colombianos acerca del manejo que el gobierno de dio a la crisis derivada del fenómeno de La Niña. La función de la comunicación hacia las comunidades, que se compartió entre el área de gestión social y el área de comunicaciones, es identificada por los colaboradores de la gerencia como la principal oportunidad de mejora, pues nunca son suficientes los esfuerzos que en materia de pedagogía y comunicación pueden hacerse en el nivel comunitario para conseguir orientar y acompañar adecuadamente a las personas afectadas por fenómenos de origen natural.
“La comunicación funciona si es sistemática y permanente”.
- Los debates públicos citados en el Senado y Cámara de Representantes. Silvia María Hoyos – Directora del Área de Comunicación de Colombia Humanitaria.
- El esquema de enlaces con departamentos y supervisores de convenios. - Las empresas de apoyo, seguimiento y control para obras de infraestructura.
Aprendizaje Crear canales de comunicación directos, permanentes y de doble vía con múltiples actores. Un proceso de atención humanitaria y rehabilitación debe crear canales de comunicación directos, permanentes y de doble vía a través de los cuales los diferentes actores con responsabilidad en el proceso puedan generar confianza, retroalimentar el funcionamiento del sistema, compartir información y optimizar procedimientos a partir de las experiencias particulares. La labor de prensa, que puede parecer tan importante y urgente durante la crisis, no debe opacar los demás frente de comunicación y es una buena práctica diseñar una matriz de canales de comunicación para asegurar que se construyan canales y contenidos específicos para cada una de las audiencias clave. 6.6.2 Un proceso de esta envergadura requiere de una estrategia de comunicaciones comprehensiva que supere la inmediatez de la labor de prensa y comprenda un componente robusto de información pública. La estrategia de comunicaciones de Colombia Humanitaria se planteó en cuatro dimensiones: la comunicación interna institucional, la comunicación masiva y pedagógica, la labor de prensa y la comunicación pública. Sin embargo, como se anotó en capítulo 4, la función de comunicaciones no estuvo adecuadamente financiada por lo que el equipo de trabajo quedó desbordado por la labor de prensa, que por su inmediatez consume la mayor atención.
Aprendizaje Comunicar efectiva y estratégicamente durante todo el proceso. El proceso de comunicaciones debe diferenciar claramente entre la comunicación interna, la comunicación pública, la labor de prensa y la comunicación hacia las comunidades. Todos los componentes del proceso se complementan y tienen igual importancia. Por lo tanto, deben estar desarrollados y financiados de manera equitativa para poder desplegar el verdadero potencial de la estrategia de comunicaciones. Las alianzas estratégicas son una forma costo-eficiente para multiplicar el impacto de la comunicación. 6.6.3 Los sistemas e instrumentos de información son fundamentales para la toma de decisiones durante y después de la emergencia Una de las más grandes dificultades que enfrentó la estrategia fue la carencia de sistemas e instrumentos de información para apoyar la toma de decisiones en medio de la emergencia. Los sistemas de información disponibles se quedaban cortos en alcance y robustez para manejar el volumen de datos que requería Colombia Humanitaria. Por esta razón, los sistemas de información vitales para el desarrollo de la estrategia debieron desarrollarse en tiempo real. Las dos herramientas fundamentales que quedan como legado de este proceso son: el Registro Único de Damnificados por la ola invernal 2010- 2011 – RUD o REUNIDOS y el Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio – SIENTE
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El Registro Único de Damnificados – RUD
Aprendizaje
El RUD constituyó una de las herramientas más importantes para la toma de decisiones durante el proceso de intervención de Colombia Humanitaria y su desarrollo por parte del DANE fue ágil y eficiente. Los principales desafíos se experimentaron durante la aplicación del formulario, pues la logística que requería el acceder a las zonas afectadas, sumada a la debilidad institucional de los municipios y departamentos para hacer el levantamiento de la información, hicieron que el proceso fuera dificultoso y en ocasiones los resultados no fueron confiables.
Contar con instrumentos robustos para tomar decisiones con información oportuna y de calidad. La toma de decisiones durante la emergencia requiere contar con información de calidad en tiempo real. Para poder desplegar la estrategia de manera ágil, el Estado debe contar con sistemas de información construidos con rigor técnico, que sean compatibles entre sí con los demás sistemas para permitir la labor de retroalimentación y verificación. Estos sistemas pueden adaptarse o modificarse para atender necesidades específicas que se deriven de la emergencia, pero no deben ser construidos sobre la marcha pues resulta muy costoso en términos de tiempo y recursos. El levantamiento de la información puede ser más ágil y eficiente si se hace uso de la capacidad instalada en el territorio.
Adicionalmente, se enfrentó el desafío de tener diferentes fuentes de información dado que al momento de la emergencia cada entidad contaba con herramientas diferentes que no se articulaban de forma adecuada. La experiencia de Colombia Humanitaria pone al descubierto la urgente necesidad de continuar invirtiendo esfuerzos humanos y financieros para robustecer las herramientas para la gestión de la información de las que debe estar dotado el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. A pesar de las dificultades, es de resaltar el esfuerzo por hacer uso de la capacidad instalada de la Red Unidos para hacer el levantamiento de la información. El cruce de la información levantada con apoyo de la Red Unidos permitió, por ejemplo, identificar que sólo alrededor de un 30% de la población damnificada se encontraba registrada en los programas de protección del Estado (Red Juntos). Actualmente se realizan otros cruces de información que permitirán continuar mejorando la pertinencia y alcance de otros programas sociales del Gobierno. También vale resaltar la articulación con organizaciones como la Registraduría Nacional, el Sisbén, la Red Juntos, Familias en Acción y el DAS. A pesar de que aún existe mucho espacio para mejorar, en particular en materia del protocolo para su aplicación y mecanismos de verificación, el RUC constituyó una de las herramientas más valiosas que el proceso de intervención de Colombia Humanitaria le deja al SNGRD.
El Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio – SIENTE SIENTE, es una novedosa herramienta que permite conocer el avance, los detalles financieros, de ejecución y otros indicadores, de cada una de las 7 mil obras y proyectos financiados con recursos de Colombia Humanitaria. A pesar de haber experimentado dificultades y retrasos en su puesta en marcha, SIENTE constituye uno de los primeros sistemas de información con estas características que se implementan en el país y hace una contribución clave en términos de transparencia y buen gobierno al compilarla información histórica de Colombia Humanitaria y contar con una base de datos de miles de contratistas, con información detallada sobre su área de experiencia y desempeño, que podría ser de gran utilidad en el evento de una nueva emergencia. Como innovación SIENTE ha despertado el interés de otras entidades del Estado que se han interesado en conocer el instrumento para una eventual adaptación o transferencia a otros contextos.
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Colombia. Decreto 4579, 7 diciembre de 2010.
Colombia. Decreto 4822, 29 de diciembre de 2010
Por el cual se declara la situación de desastre nacional en el territorio colombiano.
Por el cual se suspenden restricciones para la operación de las pistas de los aeropuertos nacionales e internacionales en el territorio nacional, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional.
Colombia. Decreto 4580, 7 diciembre de 2010. Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.
Colombia. Decreto 4823, 29 de diciembre de 2010 Colombia. Decreto 4627, 13 de diciembre de 2010 Por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica y se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010.
Por medio del cual los contratistas y concesionarios del Estado deberán contribuir solidariamente a la atención de la emergencia económica, social y ecológica.
Colombia. Decreto 4824, 29 de diciembre de 2010 Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas.
Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal.
Colombia. Decreto 4929, 13 de diciembre de 2010
Colombia. Decreto 4825, 29 de diciembre de 2010
Por el cual se modifican transitoriamente, el articulo 45 de la Ley 99 de 1993, el articulo 4 del decreto 1933 de 1994 y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional.
Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010
Colombia. Decreto 4673, 17 de diciembre de 2010
Colombia. Decreto 4826, 29 de diciembre de 2010
Por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional
Por el cual se adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica nacional.
Colombia. Decreto 4674, 17 de diciembre de 2010
Colombia. Decreto 4827, 29 de diciembre de 2010
Por el cual se dictan normas sobre evacuación de personas y se adoptan otras medidas
Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
Colombia. Decreto 4628, 13 de diciembre de 2010
Colombia. Decreto 4702, 21 de diciembre de 2010 Por el cual se modifica el Decreto Ley 919 de 1989
Colombia. Decreto 4828, 29 de diciembre de 2010
Colombia. Decreto 4703, 21 de diciembre de 2010
Por el cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos.
Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010.
Colombia. Decreto 4829, 29 de diciembre de 2010
Colombia. Decreto 4818, 29 de diciembre de 2010
Por el cual se adiciona la Ley 1341 de 2009 con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y eco lógica de la que trata el Decreto 4560 de 2010
Por el cual se determinan los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2011
Colombia. Decreto 4819, 29 de diciembre de 2010 Por el cual se crea el Fondo Adaptación
Colombia. Decreto 4820, 29 de diciembre de 2010 Por el cual se dispone la enajenación de una participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S. A.
Colombia. Decreto 4830, 29 de diciembre de 2010 Por el cual se modifica el Decreto 4702 de 2010
Colombia. Decreto 4831, 29 de diciembre de 2010 Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña.
Colombia. Decreto 4832, 29 de diciembre de 2010
Colombia. Decreto 4821, 29 de diciembre de 2010
Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica social y ecológica nacional.
Por el cual se adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional.
Colombia. Decreto 4833, 29 de diciembre de 2010 Por el cual se decretan medidas asociadas al sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, tendientes a conjurar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado mediante Decreto 4580 de 2010
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Colombia. Decreto 017, 6 de enero de 2011
Colombia. Decreto 144, 21 de enero de 2011
Por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010.
Por el cual se expiden algunas disposiciones para facilitar la actuación de las autoridades departamentales y municipales en la atención de los efectos generados por el fenómeno de La Niña.
Colombia. Decreto 016, 6 de enero de 2011
Colombia. Decreto 145, 21 de enero de 2011
Por el cual se crea la figura del “empleo de emergencia” para los damnificados por la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010.
Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011.
Colombia. Decreto 146, 21 de enero de 2011 Colombia. Decreto 015, 6 de enero de 2011 Por el cual se establecen los limites máximos de velocidad para garantizar la seguridad vial en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Por medio del cual se establecen medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica y se dictan otras disposiciones.
Colombia. Decreto 777, 15 de marzo de 2011 Colombia. Decreto 020, 7 de enero de 2011
Por medio del cual se adiciona el artículo 1ro del Decreto 159 de 2002, modificado por el Decreto 72 de 2005
Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública
Colombia. Decreto 827, 17 de marzo de 2011 Colombia. Decreto 125, 20 de enero de 2011 Por el cual se crea el Programa Especial de Reforestación y se dictan otras disposiciones en desarrollo del Decreto No. 020 de 2011.
Por el cual se reglamenta parcialmente los Decretos 4702 de 2010 y se hacen unas excepciones a la aplicación del Decreto 1737 de 1998
Colombia. Decreto 126, 20 de enero de 2011
Colombia. Conpes 3318, 29 de noviembre de 2004
Por medio del cual se adoptan medidas en materia de riesgos, seguro agropecuario y crédito agropecuario, para atender la situación de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos.
Autorización a la nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por US 260 millones para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del estado frente a los desastres
Colombia. Ley 1523, 24 de abril de 2012 Colombia. Decreto 127, 20 de enero de 2011 Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la inversión de recursos para garantizar la prestación del servicio público educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica
Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones
Colombia. Decreto 128, 20 de enero de 2011
Entrevistas
Por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.
Alfonso Bernal. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Asesor Colombia Humanitaria.
Colombia, Decreto 129, 20 de enero de 2011
Ana Carolina Gutiérrez. Entrevista realizada el 4 de octubre de 2012 en Bogotá, Asesora Ministerio de Educación.
Por el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, gas natural, acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 020 de 2011.
Betty Elisa Salazar. Entrevista realizada el 4 de septiembre de 2012 en Bogotá, Asesora Colombia Humanitaria
Colombia. Decreto 130, 20 de enero de 2011
Carlos Iván Márquez. Entrevista realizada el 12 de septiembre de 2012 en Bogotá, Director Unidad Nacional de Gestión del Riesgo
Por el cual se modifica el Decreto 016 de 2011.
Colombia. Decreto 141, 21 de enero de 2011 Por el cual se modifican los artículos 24, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 37,41,44,45,65 Y 66 de la Ley 99 de 1993, y se adoptan otras determinaciones
Colombia. Decreto 142, 21 de enero de 2011 Por el cual se adiciona el Decreto 4819 de 2010
Colombia. Decreto 143, 21 de enero de 2011 Por el cual se adiciona un numeral al artículo primero y se modifica el artículo segundo del Decreto 4628 de 2010
Cármen Arévalo. Entrevista realizada el 31 de octubre de 2012 en Bogotá, Directora del Fondo Adaptación. Clara López. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Asesora Colombia Humanitaria. Gianpiero Renzoni. Entrevista realizada el 2 de octubre de 2012 en Bogotá, Sub-Director Unidad de Gestión del Riesgo. Guillermo Arcila. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Asesor Colombia Humanitaria. Gustavo Henao. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Asesor Colombia Humanitaria. Isabel Cristina Gutiérrez. Entrevista realizada el 5 de octubre de 2012 en Bogotá, Confederación Colombiana de ONGs.
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Jaime Matiz. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Director CREPAD Cundinamarca.
Roberto Zapata. Entrevista realizada el 7 de septiembre de 2012 en Bogotá, Secretario General, Colombia Humanitaria.
Javier Ignacio Molina. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Director del Área Social, Colombia Humanitaria.
Rocío Londoño. Entrevista realizada el 29 de octubre de 2012 en Bogotá, Fiduciaria La Previsora.
Jeison Bermúdez. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Director del Área Administrativa y Financiera, Colombia Humanitaria.
Rosa Dory Chaparro. Entrevista realizada el 10 de septiembre de 2012 en Bogotá, Colombia Humanitaria.
Jorge Londoño. Entrevista realizada el 12 de septiembre de 2012 en Medellín, Presidente Junta Directiva Colombia Humanitaria. Julieta Giraldo. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, asesora externa Colombia Humanitaria.
Silvia Mara Hoyos. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Directora del Área de Comunicaciones, Colombia Humanitaria. Uldarico Ramírez. Entrevista realizada el 4 de octubre de 2012 en Bogotá, Asesor, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema – UNIDOS.
Leónidas Tobón. Entrevista realizada el 17 de septiembre de 2012 en Bogotá, Departamento para la Prosperidad Social. Yoni Ordosgoitia. Entrevista realizada el 25 de septiembre de 2012 en Bogotá, Asesor, Contraloría General de la República. Lina Mantilla. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Directora del Área de Planeación, Seguimiento y Gestión del Conocimiento. Colombia Humanitaria. Lina Tami. Entrevista realizada el 28 de septiembre de 2012 en Bogotá, Asesora Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Lucas Socarrás. Entrevista realizada el 13 de noviembre de 2012 en Bogotá. Director Fundación Siemens. Lucia González. Entrevista realizada el 12 de septiembre de 2012 en Medellín, Colombia Humanitaria. Lucia Rubiano. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Directora del Área de Gestión Sectorial. Colombia Humanitaria. Lucy Hernández. Entrevista realizada el 20 de septiembre de 2012 en Bogotá, Pastoral Social. Luisa Fernanda Trujillo. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Colombia Humanitaria. Luz Amparo Medina. Entrevista realizada el 30 de agosto de 2012 en Bogotá, Colombia Humanitaria. Luz Marina Bustos. Entrevista realizada el 2 de octubre de 2012 en Bogotá, Policía Nacional de Colombia. María Cleofe López. Entrevista realizada el 12 de septiembre de 2012 en Bogotá, Colsubsidio. María Lepesquer. Entrevista realizada el 4 de septiembre de 2012 en Bogotá, Colombia Humanitaria. Omar Martínez. Entrevista realizada el 4 de octubre de 2012 en Bogotá, Coordinador Administrativo y Financiero, Programa FNCOI-MADS. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Paola Andrea Blanco. Entrevista realizada el 28 de agosto de 2012 en Bogotá, Colombia Humanitaria. Paola Buendía. Entrevista realizada el 7 de septiembre de 2012 en Bogotá, Sub-Directora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. z Ricardo Solano. Entrevista realizada el 4 de septiembre de 2012 en Bogotá, Colombia Humanitaria.
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