Idea Transcript
SCHRIFTENREIHE DER AKADEMIE FOR ÖFFENTLICHES GESUNDHEITSWESEN IN DOSSELDORF
Alfons Labischl Florian Tennstedt Der Weg zum "Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitsvvesens" vom 3. Juli 1934 Entvvicklungslinien und -momente des staatlichen und kommunalen Gesundheitsvvesens in Deutschland
Teil 2
Alfons LABISCH, geb. 1946; Historiker (Dr. phi!.), Soziologe (M.A.), Arzt (Dr. med.), Professor für Gesundheitspolitik am Fachbereich 4/Sozialwesen der Gesamthochschule Kassel/Universität des Landes Hessen; Hauptarbeitsgebiete: nationale und internationale Gesundheitspolitik (Primary Health Care; Weltgesundheitsorganisation); (historische) Soziologie der Medizin, insbesondere der auf die Gesundheitssicherung gerichteten Disziplinen und Institutionen; ärztliche Nebentätigkeit in allgemeinmedizinischer Praxis. Florian TENNSTEDT, geb. 1943; Jurist und Sozial wissenschaftler (Dr. disco pol.), Professor für Jugend- und Sozialrecht am Fachbereich 4/Sozialwesen der Gesamthochschule Kassel/Universität des Landes Hessen; Hauptarbeitsgebiete: Sozialpolitik (einschließlich deren Geschichte), Sozialrecht und Sozialverwaltung; ständiger Mitarbeiter der "Zeitschrift für Sozialreform". Anschrift: Fachbereich 4 der Gesamthochschule Kassel, Universität des Landes Hessen, Postfach 10 13 80, 3500 Kassel
19 8 5
Herausgeber, Druck und Verlag: Akademie für öffentliches Gesundheitswesen in Düsseldorf Leiter: Prof. Dr. E. Kröger Auf'm Hennekamp 70, 4000 Düsseldorf I Alle Rechte, insbesondere das Recht der Vervielfältigung und Verbreitung sowie der Übersetzung in fremde Sprachen, vorbehalten. Kein Teil des Werkes darf in irgendeiner Form (Fotokopien, Mikrofilme oder ein anderes Verfahren) ohne schriftliche Genehm igung des Verlages reproduziert werden. ISSN 0172-213 I
INHAL TSÜBERSICHT Vorwort
V
VII
Zur Einführung
XI/xxxv
Inhaltsübersicht Inhal tsverzeichnis Abbildungsverzeichnis
XIII/XXXVII XXVII
Tabellenverzeichnis
XXVI XXVII
Abkürzungsverzeichnis
I. 11.
EINLEITUNG ENTWICKLUNGSLINIEN DES STAATLICHEN HEITSSCHUTZES UND DER KOMMUNALEN HEITSPFLEGE IN DEUTSCHLAND VOR 1933
GESUNDGESUND6
Entwicklungslinien des kommunalen und des staatlichen Gesundheitswesens vor der Industrialisierung Deutschlands 0 Das Wiederaufleben der kommunalen Gesundheitspolitik in der Industrialisierung: von der Sanitätsaufsicht zur öffentlichen Gesundheitspflege 0 Die Ausweitung des kom munalen Gesundheitswesens in der Hochphase der Industrialisierung: von der Umgebung zum Menschen, von der Gesundheitspflege zur Gesundheitsfürsorge 0 Die Neuregelung des staatlichen Gesundheitswesens in der Kreisinstanz und die Professionalisierung der Medizin in der Ministerialbürokratie - das Beispiel Preußen 0 Die Entwicklung des öffentlichen Gesundheitswesens in der Weimarer Republik 0 Die Blütezeit des kommunalen Gesundheitswesens in der Weimarer Republik 0 Die Diskussion um die Vereinheitlichung des öffentlichen Gesundheitswesens zum Ende der Weimarer Republik: Grundlagen der Reformdiskussion 0 Die Diskussion um die Vereinheitlichung des öffentlichen Gesundheitswesens zum Ende der Weimarer Republik: Etappen der Reformdiskussion 1931 und 193 2 111.
ZUR SOZIOGENESE ÖFFENTLICHER INTERVENTIONEN ZUGUNSTEN DER "GESUNDHEIT": GESUNDHEITSWISSENSCHAFTEN UND POLITISCHES INTERESSE
117
Zur Einführung: Hygiene als Wissenschaft der "Mehrung von Gesundheit ll - Problemlösungsangebote der Gesundheitswissenschaften und ihre Verortung und spezifische Umformung auf den Ebenen Staat und Gemeinde 0 Staatliche Problemlösungsstrategien der Gesundheitssicherung 0 Städtische Problemlösungsstrategien der Gesundheitssiche-
XXXV
rung 0 Sozialdarwinistisch-biologistische Gesellschaftsmodelle: Begründer, Popularisatoren und Adepten im 19. und frühen 20. Jahrhundert 0 Sozialdarwinistisch-biologistische Gesellschaftsmodelle als Bestimmungsmomente der Gesundheitswissenschaften, Gesundheitspolitik, Wohlfahrtspolitik und der allgemeinen Politik in der Endphase der Weimarer Republik 0 Rassenkunde zwischen RassenhygieGesundne und nationalsozialistischer Rassenpflege 0 heitswissenschaftliche und institutionelle Entwicklungslinien und Entwicklungsmomente der Gesundheitspolitik im öffentlichen Gesundheitswesen in der Endphase der Weimarer Republik (zugleich Zusammenfassung von 11 und 11I) IV.
VORBEREITUNG UND DURCHSETZUNG DES "GESETZES ÜBER DIE VEREINHEITLICHUNG DES GESUNDHEITSWESENS" DURCH DAS REICHSMINISTERIUM DES INNERN
197
Bevölkerungspolitik als neue Aufgabe des staatlichen Gesundheitswesens - die gesundheitspolitischen Weichenstellungen im Deutschen und Preußischen Medizinalbeamtenverein im Sommer 1932 0 Die Machtübernahme durch die NSDAP und ihre Auswirkungen auf 9!e Gesundheitspolitik 0 Der Weg des Kreisarztes Arthur GUTT und sein unaufhaltsamer Aufstieg im machtpolitischen Parteikampf um die Organisation der Volksgesundheitspflege 0 Die Durchsetzung des "Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens" durch das RMdl - die erste Phase: Sicherstellung eines staatsorientierten Modells der nationalsozialistiDie schen Erb- und Rassenpflege auf Reichsebene 0 Durchsetzung des IIGesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens ll durch das RMdl - die zweite Phase: Durchsetzung einer entideologisierten Version gegen Ministerien des Reichs und der Länder 0 Die Durchsetzung des "Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens" durch das RMdI - die dritte Phase: endgültige Formulierung und Durchsetzung auf der Führungsebene der Ministerien und im Reichskabinett 0 Das "Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens ll - Ausblick und Diskussion V.
ZUSAMMENFASSUNG
35 2
VI. BIOGRAPHIEN
375
VII. ANHANG
52 1
QuelIen- und Literaturverzeichnis 0 Ärzte des öffentlichen Gesundheitswesens, die (wahrscheinlich) aufgrund des Berufsbeamtengesetzes 1933 ihr Amt verloren 0 Anmerkungen zum Text 0 Personenregister XXXVI
INHALTSVERZEICHNIS
Teil
2
IV.
VORBEREITUNG UND DURCHSETZUNG DES "GESETZES ÜBER DIE VEREINHEITLICHUNG DES GESUNDHEITSWESENS" DURCH DAS REICHSMINISTERIUM DES INNERN
281
Die Durchsetzung des "Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens" durch das R Mdl - die zweite Phase: Durchsetzung einer entideologisierten Version gegen Ministerien des Reichs und der Länder
281
5·
des Bandes
5. 1 Die Errichtung einer Gesundheitsabteilung im R Mdl - der Abschluß der Professionalisierung der Medizin in der Ministerialbürokratie des Reichs
281
5. 2 Alte Interessen in neuen Institutionen - der Deutsche. Gemeindetag führt die Gesundheitspolitik der kommunalen Spitzenverbände fort
28 4
5·3 Kommunale Gesundheitsämter und staatliche Amtsärzte: GÜTTs Minimalversion gilt als nicht entscheidungsreif
de~. öffentlichen Gesundheitswesens in der Lokalinstanz: GUTTs dritter Entwurf in der Diskussion der Ressorts
289
5·4 Die völlige Verstaatlichung
5·5 Die Fronde des Deutschen Gemeindetages gegen GÜTT: die völlige Verstaatlichung des Gesundheitswesens scheitert 6.
Die Durchsetzung des "Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens" durch das R Mdl - die dritte Phase: endgültige Formulierung und Durchsetzung auf der Führungsebene der Ministerien und im Reichskabinett
294 299
3°3
6.1 Die Unterteilung staatlicher und kommunaler Aufgaben sowie die Zulassung kommunaler Gesundheitsämter als Kompromißlinie des RMdl gegenüber Preußen
6.2 GÜTTs Demarche bei FRICK gegen das PrMdl
3°3 307
6·3 Die endgültige Redaktion des GVG auf der Führungsebene der Ministerien - das GVG als organisatorisches Rahmengesetz
309
6·4 Widerstand der Gemeinden bis zur letzten Minute - die Zulassung kommunaler Amtsärzte als weitere Ausnahme
311
6·5 Die Verabschiedung des GVG am 3. Juli 1934 - Widerstand
7.
Preußens bis zur letzten Sekunde
313
Das "Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens' l - Ausblick und Diskussion
314
XXXVII
7. 1 Erste Stellungnahmen GÜTTs zum GVG: Konstruktion und Aufgaben des öffentlichen Gesundheitsdienstes
314
7·2 Organisatorische und finanzielle Probleme bei der Durchführung des GVG
7·3 Standespolitische Ergebnisse und Folgen des GVG 7·4 Zielsetzung und Einordnung des GVG in die NS-Gesundheitspolitik
7·5 Der öffentliche Gesundheitsdienst und die Gemeinden 7·6 Der öffentliche Gesundheitsdienst und das Gesundheits-
317 322 324 33°
wesen der NSDAP: WAGNER und die IIÄmter für Volksgesundheit 11 ziehen mit den Gesundheitsämtern und GÜTT gleich
33 2
7·7 GÜTTs Ausscheiden aus dem Amt und sein Nachfolger CONTI 7. 8 Zu den gesundheitspolitischen Fernwirkungen des GVG
345 349
7·9 Nach dem Ende der NS-Zeit: Wiederbeginn der gesundheitspolitischen Diskussion bei 1932
35°
V.
ZUSAMMENFASSUNG
35 2
I.
Forschungsstand, theoretische Grundlagen, Problembereiche
35 2
2.
Entwicklungslinien des öffentlichen Gesundheitswesens vor der Industrialisierung - Ansätze zur Ausdifferenzierung städtischer und staatlicher Problemlösungsstrategien der Gesundheitssicherung
354
3·
Gesundheitswissenschaften, politisches Interesse und öffentliches Gesundheitswesen während der Industrialisierung: zur spezifischen institutionellen Verortung öffentlicher Gesundheitsleistungen auf den Ebenen Staat und Gemeinde
357
4·
Gesundheitsfürsorge als genuine Aufgabe der kommunalen Selbstverwaltung - zur Typologie ebenenspezifischer Gesundheitssicherung durch Staat und Gemeinde
360
Gesundheitswissenschaftliche, gesundheitspolitische und allgemeine politische Voraussetzungen des IIGesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens ll
363
Das IIGesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens ll als Grundlage der staatlichen Erbgesundheits- und Rassenpflege im Dritten Reich
367
7·
Probleme der Durchführung des IIGesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens ll
37 1
8.
Die gesundheitspolitischen Fernwirkungen des IIGesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens ll
37 2
BIOGRAPHIEN
375
5· 6.
VI.
XXXVIII
521
VII. ANHANG I.
Archivalische Quellen
522
2.
Literaturverzeichnis
52 3
3·
Ärzte des öffentlichen Gesundheitswesens, die {wahrscheinlich} aufgrund des Berufsbeamtengesetzes 1933 ihr Amt verloren
54 8
Anmerkungen zum Text
553
Zur Einführung
554 554 55 6 569 580
4·
I
11 III IV
5·
Personenregister
595
XXXIX
IV_ (Fortsetzung) VORBEREITUNG UND DURCHSETZUNG DES --GESETZES ÜBER DIE VEREINHEITLICHUNG DES GESUNDHEITSWESENS-- DURCH DAS REICHSMINISTERIUM DES INNERN 5- Die Durchsetzung des IIGesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens" durch das RMdI - die zweite Phase: Durchsetzung einer entideologisierten Version gegen Ministerien des Reichs und der Länder
5.1
Die Errichtung einer Gesundheitsabteilung im RMdI - der Abschluß der Professionalisierung der Medizin in der Ministerialbürokratie des Reichs
Das R MdI hatte in der Reform des Gesundheitswesens auf Reichsgrundlage jedoch keineswegs zurückgesteckt. Am 20. Nov. 1933 wurde die liReichszentrale für Gesundheitsführung" beim RMdI gegründet. Diese war eine Nachfolgeorganisation der 1923 gegründeten und 1933 aufgelösten "Arbeitsgemeinschaft sozialhygienischer Reichsfachverbände" (Dt. Vereinigung für Säuglingsund Kleinkinderschutz, Dt. Vereinigung für Krüppelfürsorge, Dt. Zentralkomitee zur Bekämpfung der Tuberkulose, Dt. Gesellschaft zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten, Dt. ReichshauptsteIle gegen den Alkoholismus), die earl HAMEL und Fritz ROTT beim RGA neben ihren Amtsgeschäften geleitet hatten. In dieser Reichszentrale sollten alle Vereinigungen, die sich mit sozialer Hygiene befaßten, zusammengeführt werden. PFUNDTNER sagte in seiner Eröffnungsansprache, "daß, nachdem die Erkenntnisse der Rassenhygiene sich durchgesetzt hätten, das öffentliche Gesundheitswesen neu geordnet werden müsse. Vorbeugung und Leistun:Esstärkung müßten die Ziele einer planmäßigen Ge21 sundheitspolitik sein" . Der für die Gesundheitsfürsorge zuständige Referent BARTELS betonte in seinem Eröffnungsvortrag "Von der Gesundheitsfürsorge zur Gesundheitsführung", "daß an die Stelle der Fürsorge die planmäßige Gesundheitsführung treten 21 solle, die den ganzen Menschen edasse" 3. Durch den nationalsozialistischen Begriff "Gesundheitsführung" wurde die schon vor der Jahrhundertwende beginnende, besonders intensiv in der 2Sozialhygiene geführte Diskussion um die "Pflicht zur Gesundheit" abgelöst 14. An die Stelle des Appells an die Menschen, die öffentlichen Gesundheitsleistungen durch ein persönliches gesundheitsgerechtes Verhalten angemessen zu ergänzen, und der freiwilligen, bestenfalls durch schlichtes VerwaltungshanddeIn gekennzeichneten Gesundheitspflege übernahm nun die " vö lkische Gemeinschaft" mit hoheitlichen Ansprüchen von Partei und Staat die "Gesundheitsführung", der sich der einzelne gemäß dem Spruch "Du bist nichts, Dein Volk ist alles 11 nach dem Dienstmuster des germanischen Heerbannes zu 21 unterwerfen hatte 5. 11 Die n s t war es zunächst einmal, was aus der 'Pflege' wurde. Das 'Private' sank dahin; denn fortan durfte es nur mehr die Richtung des Sinnes auf das V 0 I k s g a n z e geben. Sowohl nach Sache wie nach Personen erfuhren die A n g r i f f s f I ä c h endes Gesundheitsdienstes ihre Ausweitung in das Universale und Totale. Ganz und gar auf das Weite und Große geht die Z i eIs e t z u n g . Und wer hat die P f I ich t des Gesundheitsdienstes zu übernehmen? Jeder! Jeder einzelne 281
Volksgenosse zunächst einmal an sich selbst. Und weil er dazu nicht .~ähig, auch ..fast durchweg nicht reif ist, muß er lt6' f ü h r t werden: die Arzte, alle Arzte G e s und h e i t s f ü h r e r .11 CONTI umschrieb später die Gesundheitsführung s0217: IIWesentliche Ziele dieser Gesundheitsführung sind Erziehung zur Eigenverantwortlichkeit in allen Fragen der Gesundheit des Einzelmenschen, der Sippe und der Rasse, Ausrichtung der Anschauungen im Sinne einer biologischen Gestaltung aller mit der Volksgesundheit im Zusammenhang stehenden Lebensfragen, Hinführung zu einer neuen deutschen Heilweise durch Vereinigung der wertvollen Erkenntnisse aller Heilrichtungen und Beseitigung ihrer Abwegigkeiten." Wo das tatsächliche Schwergewicht der NS-Gesundheitspolitik lag, zeigte allerdings der nur wenige Stunden vor der lIReichszentrale für Gesundheitsführung ll ebenfalls am 20. Nov. 1933 gegründete lIReichsausschuß für VolksgesundheitsdienstlI. In diesem sollte der ehemalige Reichsausschuß für gesundheitliche Volksbelehrung aufgehen, der seinerzeit auf Initiative des RMdl 1921 mit Sitz in Dresden gebildet worden war; er stand in engem Zusammenschluß mit dem Dresdner Hygiene-Museum und sollte die organisatorische Verbindung zwischen den Landesausschüssen halten sowie die hygienische Volksbelehrung fortentwickeln. Die nationalsozialistische Nachfolgeorganisation wurde allerdings völlig in den Dienst der Erbgesundheits- und Rassenpflege gestellt. Den Eröffnungsvortrag hielt kein anderer als Reichsinnenminister FRICK persönlich: an die Stelle der vergangenen Arbeitsmethoden sollte die rassenhygienische Erziehung der Jugend und des gesamten Volkes trete'): Leiter des Reichsausschusses für Volksgesundheitsdienst wurde Arthur GUTT. Nach dem Ausscheiden BARTELS' aus dem R Mdl wurde die Reichszentrale für GesundQ~itsführung der R~chszentrale für Volksgesundheitsdienst und damit GUTT unter21 . stellt Während diese programmatischen Zielsetzungen nicht von heute auf morgen durchzuführen waren, holte FRICK Ende 1933 zu einer weiteren Aufwertung der "Volksgesundheitspflege als Staatsgrundgesetz" 219 innerhalb seines Ministeriums aus: "Die dem nationalsozialistischen Staat auf dem Gebiet des Gesundheitswesens, der Rassenhygiene und der Bevölkerungspolitik erwachsenden, für das Schicksal des deutschen Volkes besonders bedeutungsvollen Aufgaben machen in meinem Ministerium die Errichtung einer selbständigen Gesundheitsabteilung erforderlichli, führte der Innenminister i~ binem persönlichen Schreiben vom 23. Dez. 1933 an den Finanzminister aus 2 . Eine selbständige Gesundheitsabteilung (11Abt. für Volksgesundheitli) innerhalb der inneren Verwaltung gab es bis dahin auf Reichsebene noch nicht; sie war 1911 in Preußen mit Martin KIRCHNER an der Spitze geschaffen worden. Aus diesem Grunde war 1933 der preußische IIPosten ll Ministerialdirektor der ranghöchste Posten, den die IIpartei" ..für II politische Beamte ll auf dem Gesundheitssektor zu vergeben hatte. GUTT und BARTELS als Oberregierungsräte nahmen sich demgegenüber bescheiden aus. Der Finanzminister protestierte - auch hier mit dem Hinweis au! die Reichsreform, die eine größere Zahl Beamter entbehrlich machen würde 21. Das R Mdl ließ von seinen Plänen jedoch keineswegs ab. Ministerialdirektor DAMMANN war am 29. Nov. 1933 verstorben. Der Finanzminister wurde er-
sucht, dif erforderlichen Mittel II gefälligst außerplanmäßig zur Verfügung zu ll2 stellen 2. Der Innenmi'1il ter wies die Bedenken hinsichtlich der Reichsreform ausdrücklich zurück 3: IIAus der Zahl der bei der kommenden Reichsreform etwa entbehrlich werdenden Beamten könnte der Leiter der Gesundheitsabteilung im Hinblick auf die Dringlichkeit der Besetzung nicht entnom men werden, da ich eine Gesundheitsreform, wie sie der nationalsozialistische Staat verlangt, nur mit Männern durchführen kann, deren Eignung ich selbst in längerer Zusammenarbeit erprobt habe. 1I Dieser erprobte Mann war kein anderer als Arthur GÜTT. In einer Ministerbesprechung im Reichskabinett teilte FRICK am 16. Febr. 1934 mit, er beabsichtige, lI e ine besondere Medizinalabtt:pung einzurichten und zum Leiter dieser Abteilung den Ministerialrat Dr. GUTT, den Urheber (handschriftlich ~~ä~~t~r:n,~2~4~chöpfer) des Gesetzes zur Verhütung erbkranken Nachwuchses, Das Reichskabinett stimmte den Wünschen FRICKs zu, der in derselben Sitzung den DNVP-Mann Ministerialdirektor Georg GOTTHEINER als Leiter der Abt. I in den vorläufigen Ruhestand versetzte und dafür den forschen, staatsorientierten ehemaligen preußischen Regierungsassessor und nunmehrigen Magdeburger Regierungspräsidenten Helmut NICOLAI (NSDAP) als ausersehenen Architekten der Reichsreform zum Ministerialdirektor ernannte. Schon am 19. Febr. 1934 wurde Arthur GÜTT mit Wirkung zum 1. März 1934 zum ~lnisterialdirektor der neuen Abteilung Gesundheitswesen im R Mdl ernannt 5. Aus diesen. Yorgängen ist zunächst einmal das inzwischen enge Verhältnis zwischen GUTT und FRICK zu ersehen: im Ziel und ~6Mittel der Gesundheitspolitik.. - und in deren ideologischen Grundlagen - stimmten beide überein. GÜTT kam durch FRICK hoch - er würde allerdings mit FRICKs sinkendem Einfluß ebenfalls ständig gegenüber der Partei an Boden verlieren und schließlich in der, wenngleich angenehm ausgestatteten, Isolation auf seinem Gut im Warthegau enden, und zwar zur gleichen Zeit, in der FRICK amtsmüde auf seinem Gut in ~i1ern residierte und sich die Akten mit einem Sonderflugzeug einfliegen ließ . Weiterhin sehen wir, daß zwar die alte Forderung nach einer angemessenen Vertretung des Gesundheitswesens auf der Ebene des Reichs endlich erfüllt war. Aber die Begründung war dieselbe, wie für die Reform des öffentlichen Gesundheitswesens: Rassenhygiene und Bevölkerungspolitik. Der Professionalisierungsprozeß der Medizin innerhalb der Bürokratie fand daher über nationalsozialistische Erb- und Rassenpflege auf Reichsebene in d.~r Person des von der Bevölkerungspolitik missionarisch besessenen Arthur GUTT ihren vorläufigen Höhepunkt. Das Selbstvertrauen des ehemaligen Kreisarztes kannte keine Grenzen. Er sah sich in einer Reihe mit der IIgroßen Tat ll des IIDeutschen Kreisarztes Robert KOCHlI, durch die eine planmäßige Seuchenbekämpfung möglich wurde, lI überall entstanden Seuchengesetze, durch die dem Staat das Recht gegeben wurde, in das persönliche Leben des einzelnen einzugreifen... Es ist aber von keiner geringeren Bedeutung, wenn die deutsche Regierung nun dazu überging, aus den Lehren d~r 8Vererbung und Auslese, der Rassenhygiene, ihre Folgerungen zu ziehen 2 .11 Auf seine vormalige Referentenstelle holte sich GÜTT zu seiner Verstärkung im März 1933 (Dienstantritt: 6. März) seinen ehemaligen Chef bei der Regie-
rung in Schleswig, Qperregierungs- und M~dizinalrat Dr. Brich MOBBIUS 9. Damit hatte sich GUTT als Referenten für das öffentliche Gesundheitswesen einen sachkundigen und verwaltungserfahrenen Vasallen ins R MdI geholt - bis sich 1936 herausstellte, daß MOEBIUS Freimaurer gewesen war: er wurde aus der NSDAP ausgeschlossen und an die Bezirksregierung in Magdeburg versetzt. Kaum minder wichtig war, daß etwa seit Jfl.hresbeginn der erfahrene ältere Ministerialdirigent Hermann HERING die GUTTschen Pläne aktiv und juristisch versiert absicherte, aktiver jedenfalls als der am 20. Febr. 1934 in den einstweiligen Ruhestand versetzte Georg GOTTHEINER, der den GÜTTschen Plänen durchaus reserviert gegenüberstand. 22
5.2 Alte Interessen in neuen Institutionen - der Deutsche Gemeindetag führt die Gesundheitspolitik der kommunalen Spitzenverbände fort Inzwischen hatt~. sich, wenngleich noch etwas unbeholfen, ein wichtiger neuer Gegner GUrTs - und zugleich der alte Gegner der "Staatsmediziner" formiert: Der Deutsche Gemeindetag (DGT) konnte als Zusammenschluß der kommunalen Spitzenverbände seit dem 15. Dez. 1933 auf der Grundlage von Gesetz und Satzung aktiv werden. In der neuen Institution arbeiteten die gleichen Personen wie zuvor - nunmehr aber vereint, statt, wie zuvor, getrennt! Neu, aber loyal und am Gesundheitswesen interessiert, war der stellvertretende Geschäftsführer Ralf ZEITLER. In der Abt. III des DGT ("Soz ialpolitik, Gesundheitswesen") saßen unter dem Abteilungsleiter Georg SCHLÜTER, vormals Deutscher Landkreistag, der alte Kämpe für ein kommunales Gesundheitswesen: Franz MEMELSDORFF, vormals Deutscher Städtetag, sowie schließlich Franz ZENGERLING. Diese waren schon Anfang Nov. 1933 von Paul GUBA vom "Sächsischen Gemeindetag im Deutschen Gemeindetag" ausführlich über die Iistrenjb vertraulichen 11 Pläne eines Vereinheitlichungsge2 setzes informiert worden und hatten sich mit Ministerialrat Udo KRAUTHAUSEN, Referent der ~ommunalabteilung im Preußischen Ministerium des 1 Innern, "kurzgeschlossen" 3 . KRAUTHAUSEN, der schon vor 1933 sehr eng mit den kommunalen Spitzenverbänden zusammengearbeitet hatte (er war vermutlich j~ne "bestimmte Stelle" im PrMdl, die die Medizinalbeamten so fürchteten 23 ), hielt auch weiterhin zur kommunalen Selbstverwaltung; bei anderer Gelegenheit protestierte er auch gegen Parteiübergriffe. Die relativ starke Stellung seiner Traditionsabteilung wurde 1934 aber von den "neuen Männern ll der Medizinalabteilung nach und nach erschüttert. Im übrigen wendeten sich SCHLÜTER und MEMELSDORFF an Friedrich BARTELS, der offizi~.ll die kommunale Gesundheitsfürsorge bearbeitete und dem die ganze von GUTT und der Führung des RMdI eingeschlagene Richtung gegen .. den Kopf ging. Für seinen Geschäftsführer KUlt JESERICH schlug SCHLUTER am 1 I. Jan. 1934 folgende Strategie vor 33: Die statistische Umfrage des RMdI zeige, daß "das Reichsministerium den Plan einer baldigen reichsgesetzlichen Regelung nicht aufgegeben hat und daß ferner das Ministerium auch an der Gesetzesidee in den Einzelheiten festhält. Meines Erachtens darf der Gemeindetag nicht warten, bis eine neue Vorlage herausgebracht wird, sondern er muß versuchen, die neue Ausarbeitung ab ovo zu beeinflussen. Der Versuch einer solchen Einflußnahme ist aber nach allen gemachten Erfahrungen bei den Staats-Medizinern aussichtslos. Die früheren kommunalen Spitzenverbände haben in den letzten Jahren mit den Staatsärzten und ihren Organisationen wiederholt Streitigkeiten gehabt. Dabei ist es an
keiner Stelle gelungen, dem Streben der Staats mediziner , die Herrschaft über das Gesundheitswesen an sich zu reissen, ein Ende zu machen. Durch die Nationalsozialistische Revolution haben diese Bestrebungen einen neuen Auftrieb erhalten durch die Hervorhebung der rasse-hygienischen, erbbiologischen usw. Fragen; demgegenüber kann der Gemeindetag allerdings durchschlagende Gegengründe für die kom munale Auffassung vorbringen, deren Gewicht m. E. aber nur der reine Verwaltungsmann richtig einschätzen kann. Da weiter diese Frage von größter kommunalpolitscher Bedeutung ist und im Falle einer unrichtigen Lösung die abträglichsten Folgen für die Kommunen bringen müßte, schlage ich ergebenst vor, daß die Leitung des Deutschen Gemeindetages mit der entsprechenden Ministerialstelle, also mit dem Staatssekretär des Reichsinnenministeriums, möglichst bald in Verbindung tritt. Bei einer solchen Unterredung müßte dem Leiter des Reichsressorts klar vor Augen gestellt werden, daß der vorliegende Gesetzesgedanke im Rahmen einer sinnvollen Verwaltungsreform überhaupt nicht durchführbar ist. Man kann m. E. nur wählen zwischen 2 Wegen: der völligen Verstaatlichung der Aufgabe oder der Belassung bei den Kommunen. Bei dem engen Zusammenhang, den die Gesundheitsfürsorge mit anderen wichtigen Zweigen der Kommunalverwaltung hat, kann nur der 2. Weg ernstlich in Frage kommen, zumal auch nicht anzunehmen ist, daß das Finanzressort die finanziellen Konsequenzen, die sich aus einer anderen Lösung ergeben würden, hinzunehmen bereit ist. In einer Beziehung wird man im Gegensatz zu der früheren Haltung der ehemaligen kommunalen Spitzenverbände den Zeitverhältnissen und auch vielleicht der geänderten Sachlage Rechnung tragen müssen; man wird m.E. nicht mehr fordern können, daß die Erfüllung der hier in Rede stehendefl Aufgaben den Gemeinden und Gemeindeverbänden als Selbstverwaltungsangelegenheit überlassen wird. Zeitgemäß wird man also die Auftragsangelegenheit wohl konzedieren müssen. II Am 15. Januar 1934 konferierte SCHLÜTER mit BARTELS; es nimmt nicht wunder, daß dieser auf jenen den Eindruck machte, daß er "au ßerordentlich deprimiert" sei. Hatte er doch nun als Ministerif;lrat eine Sache zu verteidigen, die nicht die seine war. Im Auftrag seines Arzteführers WAGNER hatte er in dieser Unterredung die mehr parteiliche als amtliche Absicht, dem Deutschen Gemeindetag einen haup'~amtlichen ärztlichen Referenten aufzuschwatzen; die Einwendungen SCHLUTERS betr. kommunaler Gesundheitsfürsorge machten auf ihn einen "sichtlichen Eindruck", aber "von der Ernennung eines staatlichen Gesundheitsarztes könne er jc;90ch aus grundsätzlichen Erwägungen nicht abgehen". Der geschickte SCHLUTER verknüpfte die Interessen '2~d. notierte (noch in Verkennung der tatsächlichen Machtverhältnisse) 4· "Wir verblieben so: .•.Wenn das Gesetz die Übertragung der Gesundheitsfürsorge als Auftragsangelegenheit an die Gemeinden vorsieht und der leitende Gesundheitsarzt auch in seiner fürsorgerischen Tätigkeit dem Bürgermeister unterstellt werden sollte, sollen erneut Verhandlungen über die Anstellung eines hauptamtlichen ärztlichen Referenten im Deutschen Gemeindetag stattfinden." Am 19. Jan. 1934 ging dann an BARTELS eine umfangreiche Darlegung der 11 Auffassung des Deutschen Gemeindetages zu dem Erlaß eines Reichsgesundheits~esetzes" ab, die einer Denkschrift der kommunalen Gesundheitsfürsorge 35 als genuiner Aufgabe der Kommunen auch im NS-Staat gleichkam:
"Das öffentliche Gesundheitswesen hat eine außerordentliche staatspolitische Bedeutung. Die Gesunderhaltung des deutschen Volkes, die Durchführung der Erbgesundheits- und Rassenpflege, die Abwendung gesundheitlicher Gefahren, die Gesundung der erkrankten wertvollen Volksgenossen all dies sind bedeutsame Aufgaben, auf deren beste und zweckvollste Durchführung die Reichsregierung Wert legen muß! Auf der anderen Seite darf nicht verkannt werden, daß in der lokalen Instanz die gesundheitlichen Aufgaben aufs engste mit den sonstigen Aufgaben der Gemeindeverwaltung verbunden sind. Es seien nur folgende kommunale Aufgaben erwähnt: die Aufstellung des Bebauungsplanes, die Anlegung von Spielplätzen, Grünflächen, Parkanlagen, Sportplätzen, Schwimmbädern, das gesamte Wohnungswesen (Wohnungsbau, Wohnungsaufsicht und Wohnungspflege), die Errichtung von Kleingärten und Siedlungen aller Art, die Versorgung der Bevölkerung mit gesundem .Wasser (Wasserwerke!), die wirtschaftliche Hilfe für die minderbemittelten Einwohner, die vielfach auch gleichzeitig gesundheitlich gefährdet sind, die wirtschaftliche, erzieherische und gesundheitliche Betreuung der Jugend usf. Die Gemeinden sind Träger der Wohnungsämter, Standesämter, Wohlfahrtsämter, Jugendämter, der Stadtämter für Jugendpflege und Leibesübungen usw. Sie sind zum allergrößten Teil auch Inhaber der Gesundheitspolizei. Nicht zu vergessen sind die Zusammenhänge zwischen dem öffentlichen Gesundheitswesen und den Gemeindefinanzen. So manche gesundheitliche Maßnahme bedingt erhebliche Aufwendungen, und ihre Durchführung ist von der Bereitstellung gemeindlicher Mittel abhängig. Hinzu kommt, daß zahlreiche Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens im Eigentum der Gemeinden (Gemeindeverbände) stehen; es seien nur die Krankenanstalten, Genesungsheime, Heil- und Pflegeanstalten, FürsorgesteIlen der verschiedensten Arten mit ihrem ärztlichen und Fürsorgepersonal erwähnt. Aufgabe des neuen Gesundheitsgesetzes muß es sein, eine Organisation der lokalen Gesundheitsverwaltung - nur auf diese Lokalverwaltung brauche ich hier einzugehen - zu schaffen, die den Notwendigkeiten des Reiches und gleichzeitig denen der Gemeinde (des Gemeindeverbandes) Rechnung trägt. Es ist durchaus möglich, eine einheitliche straffe Organisationsform herzustellen, die dem Reich jede Gewähr dafür bietet, daß sein Wille befolgt und seine Anordnungen und Absichten durchgeführt werden, die andererseits die bestmögliche Gestaltung des öffentlichen Gesundheitswesens in der unteren Instanz durch Zusammenfassung aller lokalen Aufgaben in einer Hand, nämlich in der des Gemeindeleiters, sichert. Zweifellos ist der Grundsatz richtig, daß alle öffentlichen Aufgaben in der lokalen Instanz nach Möglichkeit in der Hand der Gemeinde zusammengefaßt werden müssen und von der Gemeinde durchzuführen sind. Die gemeindliche Verwaltung ist im nationalsozialistischen Staate weiter nichts als Dienst am Staate im lokalen (oder regionalen) Ausschnitt aus einer Totalität von öffentlichen Aufgaben. Mit vollem Recht ist die wirtschaftliche Fürsorge den Gemeinden und Gemeindeverbänden (Stadt- und Landkreisen) zugewiesen worden, und die Fürsorgepflichtverordnung bestimmt zutreffend, daß die Fürsorgebehörden für ihren Bereich 'Mittelpunkt der öffentlichen Wohlfahrtspflege' sein sollen. In ähnlicher Weise ist die Jugendwohlfahrt geregelt. Auch das öffentliche Gesundheitswesen muß vereinheitlicht in den Aufgabenkreis der gemeindlichen Verwaltung einbezogen werden. Zum öffent286
lichen Gesundheitswesen rechne ich vor allem die Förderung der quantitativen und qualitativen Bevölkerungspolitik, die Mitwirkung bei der Rassenpflege, die gesamte Gesundheitsaufsicht (d. h. die Tätigkeit des staatlichen Medizinalbeamten gemäß der preußischen Dienstanweisung für Kreisärzte), die gesamte Gesundheitsfürsorge (soziale Hygiene) und die Verwaltung der kommunalen Einrichtungen und Anstalten. Der Gemeindeleiter ist am besten in der Lage, die Auswirkungen der gesundheitlichen Maßnahmen auf andere Gebiete zu übersehen, oft ist er allein dazu imstande. Die gesamte Kommunalverwaltung muß mit dem öffentlichen Gesundheitswesen zusammenwirken, die übrigen Dienststellen müssen das Gesundheitswesen unterstützen. Eine einheitliche, geschlossene Organisation, ein Einbau des Gesundheitswesens in die Kommunalverwaltung ist notwendig. Die einheitliche Familienfürsorge, die für die Wohlfahrtspflege und die Jugendwohlfahrt zur Verfügung steht, muß auch die gesundheitlichen Fürsorgeaufgaben durchführen. Der ganze ehrenamtliche Dienst muß einheitlich für die gesamte Fürsorge, auch für die Gesundheitsfürsorge, ausgenutzt werden, die Be?iehungen zur freien Wohlfahrtspflege, zu den Versicherungsträgern, zur Arzteschaft, zu den Berufsständen und vielen anderen Stellen müssen einheitlich gestaltet werden. All das zwingt zu dem Schluß, daß der Gemeindeleiter die Verantwortung für die gesamte gemeindliche Verwaltung, auch für die Gesundheitsbehörde, haben muß. Es wäre mit dem Führerprinzip völlig unvereinbar, wenn die Gesundheitsverwaltung zwar in der kom munalen Instanz vereinheitlicht, die Leitung und die Verantwortung der Geschäftsführung aber einem Staatsbeamten übertragen würde. Eine Teilung der Verantwortung in eine fachliche Leitung der Gesundheitsbehörde durch den Staatsarzt und.. die allgemeine Dienstaufsicht durch den Gemeindeleiter ist nach der Uberzeugung des Deutschen Gemeindetages nicht möglich. Eine solche Organisation würde zu völlig unklaren Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten und damit zu den größten Verwaltungsschwierigkeiten führen. Klare und einfache Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten werden nur dadurch geschaffen, daß dem Leiter der gemeindlichen Verwaltung, dem Bürgermeister und dem Landrat, die verantwortliche Führung der gesamten Verwaltung, auch der Gesundheitsbehörde, übertragen wird. Daß dabei dem Leiter der Gesundheitsbehörde eine gewisse Selbständigkeit eingeräumt wird, braucht nicht weiter hervorgehoben zu werden. Um dem Staate den notwendigen Einfluß auf die Durchführung des Gesundheitswesens einzuräumen, schlägt der Deutsche Gemeindetag vor, die Aufgaben als 'Auftragsangelegenheit' den Gemeinden und Gemeindeverbänden (Stadt- und Landkreisen) zu übertragen. Alsdann hat die vorgesetzte staatliche Aufsichtsbehörde die Möglichkeit, Anweisungen nicht nur in grundsätzlichen Fragen, sondern auch im Einzelfall zu erteilen. Sie hat damit die Möglichkeit, jederzeit einzugreifen. Wenn auch die verantwortliche Führung der Gesundheitsbehörde bei dem Gemeindeleiter selbst liegen muß, so soll natürlich die verwaltungsmässige Geschäftsführung der Gesundheitsbehörde einem Arzt obliegen. Soweit Gemeinden und Gemeindeverbände nicht selbst hauptamtliche Kommunalärzte anstellen, die über eine entsprechende Vorbildung (Kreisarztexamen oder langjährige verwaltungsärztliche Tätigkeit) verfügen, soll der vom Staate bestellte staatliche Medizinalbeamte (Kreisarzt) Leiter der kommunalen Gesundheitsbehörde sein. Dies wird in den meisten Landkreisen und in kleineren Stadtkreisen, in denen es hauptamtliche Kommunalärzte nicht gibt, der Fall sein. Als Vorbild für die Organisation wird das von Herrn Reichsminister FRICK ge-
schaffene thüringische Kreisamt zu gelten haben, das sich außerordentlich bewährt hat. In denjenigen Städten und Landkreisen jedoch, die einen geeigneten hauptamtlichen Kommunalarzt angestellt haben oder anstellen, soll diesem die Leitung der Gesundheitsbehörde zustehen. Im Reichsgesetz kann bestimmt werden, daß die Anstellung dieses Kommunalarztes nur mit Zustimmung der staatlichen Aufsichtsbehörde erfolgt, damit der Staat von vornherein die Gewähr hat, daß die öffentliche Gesundheitspflege in geeigneten Händen liegt. Die Besoldung dieser Kommunalärzte wird zu Lasten der Gemeinden (Gemeindeverbände) zu gehen haben. Die Leitung der Gesundheitsbehörden würde bei einer derartigen Organisation in den kleineren Stadtkreisen und in den meisten Landkreisen den Staatsärzten, in den größeren Städten und einigen Industriekreisen Kommunalärzten obliegen. Eine solche differenzierte Behandlung mag auf den ersten Blick unsystematisch erscheinen, entspricht jedoch zweifellos den praktischen Bedürfnissen. In einer Reihe von Gesetzen befinden sich bereits verschiedenartige OrganisationsregeIungen für die Stadt und das Land. Eine recht gute Analogie bildet die staatliche Schulverwaltung in Preußen, die die Aufgaben des staatlichen Schulaufsichtsbeamten, des Kreisschulrates, in mehreren Dutzenden von Städten dem hauptamtlichen Stadtschulrat übertragen hat, während in allen denjenigen Städten und Landkreisen, in denen keine geeigneten hauptamtlichen Stadtschulräte vorhanden sind, die staatliche Aufsichtstätigkeit durch den staatlichen Kreisschulrat ausgeübt wird. Für die Übernahme der vorhandenen staatlichen Ärzte durch die Gemeinden können unschwer entsprechende Bestimmungen getroffen werden. Ich habe versucht, in den vorstehenden Ausführungen kurz die wichtigsten Gesichtspunkte zusammenzufassen, die nach Auffassung des Deutschen Gemeindetages für eine Vereinheitlichung des Gesundheitswesens in der kommunalen Instanz sprechen. Ich gebe der Hoffnung Ausdruck, daß Sie, sehr geehrter Herr Ministerialrat, die Berechtigung der Gesichtspunkte anerkennen werden. Heil Hitler! Ihr sehr ergebener gez. Dr. Jeserich ll Dieser Vorstoß war deutlich - aber zunächst wirkungslos. Der Deutsche Gemeindetag führte damit, wenngleich in leicht abgewandelter Form, die Politik der vormaligen kommunalen Spitzenverbände fort. Der aufgezeigte Argumentationsstrang und die Interessenposition des Deutschen Gemeindetages sollten sich drei Monate später wirkungsvoller erweisen. Im übrigen hatte auch der Oberbürgermeister der Stadt Halle a. d. Saale, Johannes WEIDEMANN, im April 1933 zu seinem Amt gekommen und stellvertretender Vorsitzender des Deutschen Gemeindetages, die Fragebogenaktion des Reichsinnenministers zum Anlaß einer efeutlichen kommunal orientierten Stellungnahme an das RMdl genommen 23 . Paul GUBA vom Sächsischen Gemeindetag hatte am 23. Jan. 1934 einen Besuch des Führers der NSV, Erich HILGENf.ELDT, genutzt, auch diesen zu einer Stellungnahme gegen die Pläne GUTTs zu gewinnen: die NrV werde ein II wertvoller BundesgenosseIl 2 im Kampf gegen das Gesetz sein 7. Die NSV war aber zu dieser Zeit noch im Aufbau, stellte also keinen wesentlichen Machtfaktor dar - ihr Hauptfeld war das Winterhilfswerk, das Joseph GOEBBELS an sich gerissen hatte.
288
5.3
Kommunale Gesundheitsämter und staatliche Amtsärzte: GÜTTs Minimalversion gilt als nicht entscheidungsreif
Am 3. März 1934 versandte das RMdl einen völlig geänderten "Entwurf eines Gesetzes über die Gesundheitsverwaltung" an ausgewählte Adressaten: neben RMdF, RAM, RWM, dem Reichsministerium der Justiz, dem Reichsgesundheitsamt wurde neben dem PrMdl von den Ländern lediglich das BayerischF Staats ministerium des Innern zu einer Ressortbesprechung eingeladen 23 . Aber nicht nur die Teilnehmer der Diskussion waren drastisch reduziert. Der Gesetzentwurf selbst (Az.: 11 1000 a/26.lo.lII) umfaßte nur fünf Paragraphen; die Begründung war kurz, Ausführungsbestimmungen und Tätigkeitsrichtlinien, also alles, was Anlaß zu weiterem Widerspruch geben konnte, war weggelassen worden.
"§
1
(I) In den unteren Verwaltungsbezirken werden sämtliche Zweige der staatlichen und kommunalen Gesundheitsverwaltung, insbesondere der Gesundheits- und Krankenfürsorge, der Erbgesundheits- und Rassenpflege einheitlich in Gesundheitsämtern zusammengefaßt. (2) Anstalten oder Einrichtungen, deren Kostenträger eine über den unteren Verwaltungsbezirk hinausgehende Organisation ist, fallen nicht unter die Bestimmung des Abs. I. § 2
(I) Träger der Gesundheitsämter sind die Stadt- und Landkreise. (2) Wo Landkreise noch nicht bestehen, bestimmt der Reichsminister des
Innern den Träger. (3) An der Spitze eines Gesundheitsamtes steht ein hauptamtlicher staatlicher Amtsarzt, der der unteren Verwaltungsbehörde angegliedert ist. § 3
Die Träger der Gesundheitsämter stellen diesen die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlichen Räume und Einrichtungen sowie eine ausreichende Zahl ärztlicher Mitarbeiter und sonstigen Personals zur Verfügung. Über den Umfang der Leistungen entscheidet die höhere Verwaltungsbehörde. Hierbei ist das Leistungsvermögen der Träger der Gesundheitsämter zu berücksichtigen. §
4
Der Reichsminister des Innern erläßt im Einvernehmen mit dem Reichsminister der Finanzen die zur Ausführung und Ergänzung dieses Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften. § 5
Dieses Gesetz tritt am
I.
Juli 1934 in Kraft."
In der Begründung wird hervorgehoben, daß man sich bewußt auf die untere Verwaltungsebene beschränkt habe, um nicht der im Rahmen einer allgemeinen Reichsreform zu erwartenden Neuorganisation der mittleren und oberen Verwaltungsinstanzen vorzugreif~n. In der Finanzierung zeichne sich mit der notwendigen Einrichtung neuer Amter eine Mehrbelastung ab, die ange-
sichts der Aufgabe vertretbar sei - eine maßgebliche Mitwirkung des R MdF sei jedenfalls vorgesehen. Rufen wir uns die Einwände gegen den ersten Entwurf eines Vereinheitlichungsgesetzes in Erinnerung, sehen wir zunächst aus den §§ 1 und 2, daß nur noch die untere Verwaltungsebene von der Reform erfaßt werden soll; damit war das Monitum des RAM vom 28. Okt. 1933 bezüglich der ärztlichen Gewerbeaufsicht hinfällig. Gleichzeitig sind die Bedenken FRICKs, ausgehend von Hinweisen des sächsischen Innenministers SCHMIDT bezüglich eines möglichen und störenden Vorgriffs auf die Reichsreform, ausgeräumt. Überdies ist in § 4 die Möglichkeit angedeutet, daß sich die Reform nach den finanziellen Gegebenheiten richtet. Ungeachtet des preußischen Vorschlags, das Gesundheitswesen völlig zu verstaatlichen, wird auch in der Begründung dieses zweiten Entwurfs betont, daß der IIkommunale Charakter der Gesundheitsämter" erhalten bleiben soll, da weder das Reich noch die Länder in der Lage seien, die Einrichtungen der kommunalen Gesundheitsfürsorge ohne weiteres zu übernehmen. So müsse einerseits dem Leiter der kommunalen Verwaltungsbehörde ein maßgeblicher Einfluß auf den Geschäftsgang und die Arbeitsweise des Gesundheitsamtes verbleiben, während andererseits die Befugnisse des bisherigen staatlichen Medizinalbeamten nur dann auf den Vorsteher des Gesundheitsamtes übertragen werden könnten, wenn dieser Staatsbeamter sei. Nimmt man die weitreichenden Vorschläge einer "Reichsgesundheitsreform ll als Maßstab, ist dieser zweite Entwurf als ein weiterer Rückschritt gegenüber den umfassenden Reformplänen des öffentlichen Gesundheitswesens zu werten. Übrig blieb ein reines Organisationsgesetz staatlichen und kommunalen Gesundheitswesens auf der unteren Verwaltungsebene, dessen konsequente Durchführung durch die aus finanziellen Gründen eingebauten Hintertüren bereits in Frage gestellt war. Die Protokolle der kommissarischen Beratung des zwelten Entwurfs eines Vereinheitlichungsgesetzes am 10. März 1934 liegen vor 39. An dieser Beratung nahmen 24 Personen teil, davon sieben Vertreter des RMdl mit Arthur GUTT an der Spitze, zwei Vertreter des RMdF, neun (!) Vertreter preußischer Ministerien (Inneres, Finanzen und Justiz), ein Vertreter Bayerns sowie der Präsident des Reichsgesundheitsamtes mit einem Mitarbeiter. Die Diskussionen, die dieser Besprechung im RMdl im Preußischen Ministeri~m des Inner'1 öorangingen, k?nnen. - abgesehen von einer Vorbesprechung mit dem RMdF 4 - mangels nIcht emsehbarer, fehlender oder (noch) nicht
aufgefundener Akten und Versäumnisse der Medizin- und Verwaltungshistorie der sechziger Jahre nicht genau geklärt werden. Denn offensichtlich verlief eine Auseinandersetzungslinie zwischen den Befürwortern einer Verstaatlichung und einer Kommunalisierung auch im PrMdl, und zwar zwischen der Medizinalabteilung und der Kommunalabteilung dieses Ministeriums. Die Medizinalabteilung, nach dem 30. Jan. 1933 überwiegend neu besetzt, hatte soeben am 5. März 1934 in einer Erweiterung des Kreisarztgesetzes alle kommunalen gesundheitlichen Einrichtungen lider Aufsicht des ~reisarztes im Sinne der Staatsführung und der Wirtschaftlichkeit" unterstellt 41 An der Anzahl und Ausstattung der Gesundheitsämter sowie dem Anstellungsträger des Leiters, auf die es GÜTT ankam, änderte sich dadurch nichts. Auch "Widerstände" seitens der Kommunalabteilung oder des Deutschen Gemeindetages sind nicht nachweisbar. Vielleicht aber IIs ens ibilisierten" besonders diese Vorgänge lIim eigenen Hause" nun die Kommunalabtei-
lung und den Deutschen Gemeindetag gegen die Pläne GÜTTs! Riefen die Erfolge der Medizinalabteilung in Preußen Gegenkräfte im Reich auf den Plan? Evident ist ferner, wie wenig sich die Länder letztlich um die Ansprüche des R MdI auf eine reichseinheitliche Gesundheitspolitik scherten: FRICKs Runderlaß vom 15. Juli war zumindest in Preußen ohne Wirkung geblieben. Einführend konzedierte GÜTT, daß ein erster Gesetzentwurf wegen "Sc hwierigkeiten und Unsicherheiten" zurückgezogen werden mußte; es werde nun ein Gesetzentwurf vorgelegt, lider ein Rahmengesetz vorstelle und versuche, die Vereinheitlichung der Gesundheitsverwaltung in den unteren BezirkelJ. zu 2 regeln. Die weitere Ausgestaltung hänge von der Verwaltungsreform ab" 4 • Das Einleitungsreferat hielt der nunmehrige Referent MOEBIUS, der allerdings erst wenige Tage im Amt war, mithin einen fremden Entwurf zu vertreten hatte. Die Notwendigkeit der Vereinheitlichung begründete er mit den neuen Gesetzen ("Sterilisierungsgesetz", Eheschließungs- und Siedlergesetz) bzw. den damit gestiegenen Anforderungen an gutachterliche Tätigkeiten des Kreisarztes und den "Unstimmigkeiten, die im Gesundheitswesen und der Gesundheitsfürsorge das Chaos verursachen". Der Entwurf sei ein Mantelgesetz mit vier wesentlichen Punkten 243 : er erfasse "zunächst" nur die unteren Verwaltungsbezirke, sämtliche Zweige der staatlichen und kommunalen Gesundheitsverwaltung seien einheitlich in einem Amt ("Gesundheitsamt") vereinigt, 3. Träger des Gesundheitsamtes seien Ld.R. die Stadt- und Landkreise, die die Verpflichtung haben, "die Einrichtungen des Gesundheitsamtes und die Mitarbeiter in dem angepaßten Maß und Rahmen zu stellen", 4. Spitze des Gesundheitsamtes sei der (staatliche) Amtsarzt. I.
2.
Die Interessen schienen MOEBIUS ausgeglichen: Der Staat brauche für die Durchführung der (neuen) Gesetze "e inen leichter lenkbaren Apparat" ... , lider die Staatshoheit auf dem Gebiete des Gesundheitswesens herstelle und sichere... Der Amtsarzt müsse bei derartig wichtigen Entscheidungen, die auf Grund der angeführten Gesetze zu treffen seien, dem Publikum als durch ein Amt gedeckter Exponent des Staates entgegentreten, nicht als Einzelperson" 244 . Im Hintergrund stand ferner die Absicht, daß mit Hilfe der kommunalen Finanzen die Kreisarztausstattung !1)1 Sinne eines Amtes aufgebessert werden würde (Gesundheits amt !). Uberhaupt: "das ganze Medizinalpersonal könne ganz anders ausgenutzt werden ", bessere Aufstiegsund Ausbildungschancen für Kommunalärzte seien gegeben. Ferner könnten die von Reich und Ländern für das Gesundheitswesen aufgewendeten Gelder "in dem vereinheitlichten Rahmen viel besser verwendet werden", im übrigen gelte: "nicht die Zahl der aufzubauenden Gesundheitsämter sei entscheidend, sondern wieviel leitende Amtsärzte man zum Ausbau dieser Gesundheitsämter zur Verfügung stellen könne" 245 GÜTT brachte erneut seine weitreichenden bevölkerungspolitischen Absichten ins Spiel: "Er erinnerte ferner an die Notwendigkeit der Umstellung der Standesämter auf Sippenämter . Das Erbgut müsse erfaßt werden, Krankenhaus-, Wohlfahrts- und Gerichtsakten müßten aufbewahrt werden, um zur erbbiologischen Bestagdsaufnahme verwertet zu werden. Auch dies sei eine ungeheure Aufgabe 24 ." Im übrigen verkündete er: "Das öffentliche Gesundheitswesen sei ein völliges Chaos, man verfahre in jedem J--ande, ja in jeder Kom mune nach anderen Richtlinien. Infolgedessen sei ein Uberblick über die Handhabung im einzelnen nicht möglich."
Dieses Chaossyndrom wurde außerhalb des Reichsministeriums des Innern nicht bestätigt. Eine Folge der NS-11Säuberung ll auch auf dem Kreisarztsektor vermeldete indirekt aber Ministerialdirektor FREY vom PrMdI: Illn Preußen bestehe die Absicht bereits, mehr Amtsärzte einzustellen. Kreise, die durch die politische Entwicklung eines Kreisarztes beraubt worden seien, so daß stellenweise 4 bis zu 2 Kreise von einem Kreisarzt versorgt werden, würden wieder zur Norm zurückgeführtlI. Die Durchführung der NS-Gesetze scheiterte also mancherorts weniger am Chaos als an den Ko~sequenzen der Berufspolitik, der IIWiederherstellung des Berufsbeamtentums ll 47. Eine wichtige Äußerung ließ GÜTT ganz nebenbei fallen: Die Stellung des staatlichen Amtsarztes sei nach dem Entwurf schwierig, weil staatliche und kommunale Aufgaben eng ineinandergriffen, IIhierzu gesellten sich die Aufgaben d~r N.S.D.A.P., der N.S.-Volkswohlfahrt und der caritativen Verbände ll24 • GÜTT mußte folglich inzwischen in sein gesundheitspolitisches Kalkül die rasch wachsende Gesundheitsfürsorge der Partei~r.ganisation mit einbeziehen: die persönliche Auseinandersetzung zwischen GUJ:T und WAGNER fand auf der organisatodschen Ebene ihr Gegenbild. GUTT und das RMdl gerieten mit ihren Reformplänen daher zusehens zwischen zwei Fronten: zwischen die IIklassische ll Front kommunalen und staatlichen Gesundheitswesens einerseits und die II neue ll Front jeder Form öffentlicher Gesundheitspflege zur Partei andererseits. Je heftigeF. und länger die Diskussion geführt werden würde, um so mehr würden GUTTs Pläne dahinschmelzen. Größte Eile war geboten. D!~ Diskussion, vor allem von Preußen geführt, teilte den von MOEBIUS und GUTT vorgetragenen Gedanken des IIlnteressenausgleiches ll keineswegs, vielmehr wurden beharrlich die Inkonsequenzen der vorgegebenen dualen Struktur des Gesundheitsamtes betont, allerdings mit verschiedenen Absichten.
Den Wortführer in der Diskussion spielte FREY, stolz den IIStaatsmediziner ll vor sich hertragend und im vollen Bewußtsein der soeben gehmgenen Reform des ehrwürdigen Kreisarztgesetzes: IIPreußen sei zu der Uberzeugung gelangt, daß unter allen Umständen die Verstaatlichung des Gesundheitswesens erstrebt werden müsse und daß die staatliche Führung auch auf diesem Gebiete sichergestellt werden müsse 249 • 11 Der Gesetzentwurf des R Mdl, so begrüßenswert er sei, lasse aber befürchten, daß der staatliche Amtsarzt als Chef eines großen kommunalen Amtes II selbst kommunalisiert ll werde. Er bat daher zu erwägen, 1I 0 b man nicht, um klare Verhä!t~sse zu schaffen, die Gesundheitsämter vollkommen verstaatlichen sollteIl 5 , damit lag die entscheidende Frage der folgenden Diskussion auf dem Tisch. GÜTT entpuppte sich nun ebenfalls als Befürworter einer völligen Verstaatlichung - ein zusätzlicher Hinweis, daß die beiden bislang vorliegenden Ressortentwürfe nicht völlig mit seinen persönlichen Intentionen übereinstimmten, allerdings sei das RMdF dann so sehr tangi.ert, daß eine II n icht tragbare Verzögerung ll eintreten dürfte. Das konnte GUTT aus den bekannten Gründen keinesfalls hinnehmen. FREY, der bereits auf die von der Medizinalabteilung abweichende Stellungnahme der Kommunalabteilung aufmerksam gemacht hatte, forderte nun KRAUTHAUSEN, den Vertreter der Kommunalabteilung, förmlich auf, seine Stellungnahme abzugeben. Ministerialrat Udo KRAUTHAUSEN war der Vertrauensmann des Deutschen Gemeindetages im PrMdl; er hatte das preußische Regierungsreferendariat, für das aufgrund eines Iinumerus clausus ll II strenge Qualifikationskriterien
galten", absolviert und damit jenen traditionellen preußischen Ausbildungsgang für IISc hlüsselstellungen der inneren VerwaltunglI, den schon die linksliberalen wie die Sozialdemokraten von jeher IIwegen seines 'elitären' Charakters befeindet ll hatten. Der preußische SPD-Innenminister GRZESINSKI schaffte 1927 diesen Ausbildungsgang ab, "um den elitären Typus des 'Regierungsassessors' aus der preußischen Verwaltung zu entfernen... Unter den über das Regierungsreferendariat in den höheren Verwaltungsdienst 13ekommenen Staatsbeamten standen relativ viele dem Zentrum naheIl I. Diese allgemeine Charakterisierung trifft auch auf KRAUTHAUSEN zu. Seine Stellungnahme war so geschickt formuliert und setzte zum Verständnis genaue Kenntnis preußischer Verwaltungsorganisation voraus, daß sie der ehemalige Gerichtsassessor SCHMIDT-SCHWARZENBERG in ihrer Tragweite vermutlich nicht verstand; erst ein anderer ehemaliger preußischer Regierungsassessor erkannte den eigentlichen, gegen die Pläne des R Mdl gerichteten Gehalt. Udo KRAUTHAUSEN entwarf folgendes Tableau 252 : Die Gesundheitsverwaltung im engeren Sinne könne folgendermaßen aus den Kommunen herausgenommen und in die Staatshoheit eingegliedert werden: "1.
2.
Im Rahmen einer völligen Übernahme aller Aufgaben unter Festsetzung der Leistungspflicht der Kommune, als Auftragsangelegenheit unter staatlicher Führung,
3. dadurch, daß das Reich nur gewisse Richtlinien für die materielle Ausgestaltung der Gesundheitsverwaltung in der Kommune gäbe und durch den Amtsarzt als Hilfsbeamten des Regierungspräsidenten überwache. 11 KRAUTHAUSEN befürwortete die zweite Lösung. Dieser Vorschlag ist bei genauem Hinsehen mit der oben zitierten Denkschrift des Deutschen Gemeindetages identisch - mit anderen Worten: unter dem Etikett der Verstaatlichung pries KRAUTHAUSEN die Kommunalisierung des öffentlichen Gesundh~itswesens an; als Beispiel diente ihm die Organisation der Polizei in Preußen 53. Indes blieb KRAUTHAUSENs Stellungnahme so nuancenreich, daß sie in jede Richtung ausdeutbar war. IISe i es da nicht zweckmäßiger", so fragte er abschließend und brachte damit die kompromißunfähigen Maxima völliger Verstaatlichung oder Kommunalisierung wieder ins Spiel, lI e ine der beiden Lösungen, die doch kommen würden, unmittelbar anzustreben?" KRAUTHAUSEN spielte folglich auf Zeit. SCHMIDT -SCHWARZENBERG, der als junger Referent des RMdF mit den schwierigen Problemen des kommunalen Gesundheitswesens und dem Verhältnis kommunale Selbstverwaltung und Staat in Preußen nicht vertraut gewesen sein dürfte - schließlich sollte er si~h ja auch bei den tatsächlichen Folgekosten der Reform erheblich irren 54' - fiel auf die Begriffsjongliererei KRAUTHAUSENs auch prompt herein. Im Vermerk des RMdF lesen wir, KRAUTHA~SEN habe für dIe völlige Verstaatlichung des Gesundheitswesens gesprochen 55. Keineswegs täuschen ließen sich G ÜTT und Ministerialdirigent .J:lermann HERING, der ~nzwischen zum wichtigsten juristischen Mitstreiter GUTTs geworden war 25 : "Soviel er Min.Rat KRAUTHAUSEN verstanden habe, mache er Vorschläge, die mit dem Entwurf nicht vereionbar seien. Der Vorschlag von Min.Rat KRAUTHAUSEN gehe dahin, die kommunale Gesundheitsverwaltung Zwar durch Richtlinien zu binden, aber die personelle Spitze nicht dem Amtsarzt zu geben. Das bedeute einen grundlegenden Widerspruch. Er sei der Meinung, daß der Entwurf, der die Gesundheitsverwaltung vereinheitlichen 293
wolle, und zwar in der untersten Instanz, damit stehe und falle, daß entsprechend der Auffassung der Regierung der nationalen Erhebung der hauptamtliche Amtsarzt an die Spitze träte." Die verwaltungstechnischen Bedenken räumte er als 11 Mangel" ein, "aber wir müßten erst einmal marschieren". Vom R MdF bemängelte nun Ernst WICHERT die unklare Stellung des beamteten Amtsarztes in der Verwaltung, denn er hätte einen Apparat unter sich, auf dessen Bestellung er keinen Einfluß habe; seine Stellung als Vorgesetzter sei daher jederzeit aus der kommunalen Verwaltung bedroht. Schließlich brachte Ministerialrat Justus DANCKWERTS von der Grundsatzabteilung des PrMdl das ganze Problem auf den Punkt. Im Sinne des Führerprinzips sei Klarheit in der Befehlsführung anzustreben: "Um die Entscheidung der Frage, ob Staats- 0 der Kommunalverwaltung komme man nicht 11 herum. Staats- und Kommunalverwaltung sei nicht möglich 257 . So kristallisierte sich in der Diskussion allmählich heraus, daß die staatliche Lösung die einfachere sei. Dies galt auch für die Probleme der Finanzie~~ng insgesamt und für den Finanzausgleich im besonderen - Fragen, die GUTT seit seinen bösen Erfahrungen im Okt. 1933 nunmehr entweder bereits im Vorhinein mit dem RMdF zu klären oder in den Verhandlungen möglichst herunterzuspielen suchte. FREY konnte daher zum Abschluß bemerken, "daß sein Gedanke also auf fruchtbaren Boden gefallen sei. Wenn erreicht würde, daß di~ cgrganisation rein staatlich werde, würden alle Schwierigkeiten fortfallen" 5 . 2 GÜTT gab zum Abschluß 59 die - ~~eilich nicht sonderlich delikat versteckte - Finesse seines Entwurfs preis. Uber die nach § 4 vorgesehenen Ausführungs- und Ergänzungsbestimmungen hätte es die Möglichkeit gegeben, die "Leitung des Apparates der Staatshoheit 11 zuzuführen - der Gummiparagraph der Ausführungs- und Ergänzungsbestimmungen ist in jedem Gesetzentwurf enthalten. GUTT stellte den abermals gescheiterten Gesetzentwurf nun als Ilnventuraufnahme" hin und bekannte sich abschließend zu der Überzeugung, "daß ein staatliches Gesundheitsamt z~. erstreben sei", wenngleich unter der Voraussetzung der Finanzierbarkeit. GUTT bat daher, die Sitzung als streng vertraulich anzusehen. Denn durch ein frühzeitiges Bekanntwerden des Planes, die Gesundheitsämter zu verstaatlichen, würde man auf Schwierigkeiten bei den Gemeinden stoßen. Für die nächste Beratung bat GÜTT, die Vollmacht zur endgültigen Stellungnahme zu erreichen. Damit schien im März 1934 die Verabschiedung eines Vereinheitlichungsgesetzes auf staatlicher Grundlage vor der Tür zu stehen. Aber mit der strengen Vertraulichkeit, unter deren Schutz GÜTT die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens bislang zu betreiben suchte, war es nun endgültig vorbei. Die alten Kontrahenten der Verstaatlichung und Kommunalisierung rückten entweder selbst oder über Vertreter in die alten, immer noch offenen Frontgräben. Das ständige Störfeuer seitens der NSDAP sollte sich nun ebenfalls verdichten. GÜTT stand eine neuerliche Feuerprobe bevor, die er diesmal nicht ohne Blessuren überwinden würde. 5.4 Die völlige Verstaatlichung des öffentlichen Gesundheitswesens in der Lokalinstanz: GÜTTs dritter Entwurf in der Diskussion der Ressorts Im RMdl ging man nach der Diskussion daran, die völlige Verstaatlichung des öffentlichen Gesundheitswesens zu betreiben. Dabei konnte man, soviel hatte die Diskussion ergeben, auf die Medizinalabteilung des PrMdl hoffen
294
und hatte auch die von KRAUTHAUSEN und DANCKWERTS eingebrachten systematischen Argumente für sich. Das Problem schien nur noch die Beteiligung des Reichs, d. h. des RMdF! Der von MOEBIUS aufgestellte Rohentwurf moniert somit in § 1 zunächst: "Der öffentliche Gesundheitsdienst wird unter Bildung von staatlichen Gesundheitsämtern in den unteren Verwaltungsbezirken vereinheitlicht" und dann in § 7: "Die Gemeinden werden an den Kosten der Unterhaltung und Einrichtung der staatlichen Gesundheitsämter ihres Bezirkes anteil mäßig beteiligt". Damit hoffte man, den Zuschußbedarf an Reichsmitteln zu begrenzen: die Kosten schienen mehr oder weniger auf die schwächste Kraft im politischen Spiel, die Gemeinden, abgewälzt. Für das Reich hatte MOEBIUS in § 8 einen jährlichen Beitrag von 10 Mio. RM eingesetzt. Dieser Entwurf wurde von MARKULL und SCHMIDT-SCHWARZENBERG korrigiert und am 28. März 1934 mit MOEBIUS abgesprochen. Die wesentlichen Regelungen wurden akzeptiert, nur in § 8 hieß es nunmehr lakonisch und un~rbindlich: "Zur Durchführung 2 des Gesetzes leistet das Reich einen Beitrag" o. Am 7. April 1934 wurde der Ressortentwurf an die anderen Ministerien und sonstigen Beteiligten der Besprechung vom 10. März versandt. Dieser Entwurf (Az.: 11 10.00a/28.10.33IV) zeigte erstmals eine entfernte Ähnl~(1tr.tftU""""
'''1't'1 h~ tl t,
111'\' ;,\".
,-lu
3u"'dt'"bu
~r ...rrn".lIln
....f'.lltt!
.....
!".(f'ltUII.I'ltf
f.llt'"1'''IIIIC II ,''''''
r·n".""" ~"tl'III'>JU(
Ptnet.lI' hItlli'••' .......
~1t('(lul"I.1
n'.,.it'IUIIIII'"
tfltc,IIII1C'.'.lldt".
brtuu"n,.
.'u'f.... tn
Uiuftn ""Jhln"
"lIllnNI".
""tI'"
"1I1n,... fllUf"'UIMU""r-u
r:;::::;r~"~t~~'~:::: r.. 'ut
e.·'
". '.nnkr
.::.... !ltllt • •
tu'I•• ."
tM~~:n,
....."
~l"en
..
t"
Pflo:r:.......
.".
•.."'."".
~It ...
fk."
..a.••1
"""'''''11 'l
1tI ".
.'"u........ cfI.,n
...•••'HI".kr
". "". ...........
C"h... ltlllll'fn.
.......Iori'.
I\..Il~re !llln. • rllltdlt. OUIf,nial\Ql. Ildlnl.h.tfllJ. ~aml'l. '/In~l" U.bttll>Ocflung btr tI~olb.f'l1 unb tofl ~rf.b ••• ff IIqn.t.••,.I_lIltln UI1' .UI.n. tlullidll abn .ranl.n,auln unb ,anilal1,". tlul itdll Un IBnft, Ittanl.lIlrllll,.n., Ilwunl" IInb tI."alllln_,nltl.n
::ou::~!r~,!~r~~:~:,~:r~:;ou:i,~~~~t!~:i~18;;;~E:~n~~r:~o~;::;:'~:~:!:~::~.:~~b~ill~ U.bm"adlunl\ M' l8.tf,br' 1lI11l!.b.n'mtllrln, Illllltl. 1\1.1141 ullb CIl.braultl~t1,_,n'''int-,n. btr l!,btnlo 1lI111"I.ldloll, unb .llt6rlt•. ijulolllmrllotb.lt IlII1 b'llI iI"rnlllllltn ttUtrlnolbt.nfl.
:~~:~~~:.rll~~I~~::r:1I~~:8~;:~t,;g8.:tl:~~:"i:~ ~!lö~::~'~~~~~::u~~~;'u~t~~~~~::rW~~~
~
\0
Abb.
21:
IIrb- unb !Rallm"fltgt
llJtfunblltlt·pfltgt I
II"Mratun., 1lurdllil'run8 M' .b.g.lun,•• ltlt~.,••. !)utcfllllllrung b•• l8(ul.
tlrraflln.lllf ~.:!llonn.fl·t. fUoqn,""n,"b.lr.lllln8 1I/~lInb'l.lIun9. ~ .1I19IhI9",lllofg. (•• bnmlll.",o".n I8nalllng hit '1.lnllnbrr. • ulliellt Hf ',nbnll,lm" 'I"bugoll,". Ihlpp,n u brrgl 1'R.~r!'nb'lIt>,I," ErtluI9,'unbbrl",~ ..r, !.:!lul\obnp;Irl\'. 111.'"'0111 rrb"llIn~H.bilrllll\ft !lll,b"
I
'd ~rl
'::'~·l~::~:~n.
".~
llllnf!IU!I,unl ••" nbfrlllll.n ...udtf,•. 'brltanblbo,!rb,nlUnl.nudlllnl'lI.. ~1.blnulllnfudlunl\'lI.. Unlrrlucflung.n IIln!ubargnn'n. Irb"o'ott1t1lt hrltt. el,Ptll'''fI', IIr!tc'ung IU trbl.!unbll.1I ud llotfrnffh.lIttt litt. IInb !tdrnll/nM ({lortr.l' Ullb.u.!t.Dllngell.)
fit rotun~~~:~~u~Jf b~rp~~::W~':;.un~'~'~'I~~~~:u~.~~ ~U~'I~~~~n~=,~1r'.~lo.f~II;~I~t ~::'~~:~;I 'bIll n1, lIulft